En France, le secteur non lucratif est constitué d’associations, de fondations et de fonds de dotation aux statuts divers et parfois très spécifiques. Il compte plus de deux millions quatre cent mille salariés (soit 14 % des emplois privés salariés) et plusieurs millions de bénévoles, pour des actions concernant de nombreux domaines, de façon parfois exclusive ou en complément des politiques publiques. Rien de négligeable donc, et un partenaire reconnu de l’État et des collectivités locales, le plus généralement satisfaites de pouvoir compter sur des acteurs efficaces, réactifs et capables de prendre en charge des domaines sensibles. La crise sanitaire a révélé en 2020 ce que l’on appelle désormais l’« agilité » du secteur associatif dans la mise en place des actions de solidarité, notamment au plan local, et plus récemment l’aide très rapidement apportée aux réfugiés ukrainiens (hébergement, soins, soutien administratif…).

Acteur économique, c’est indiscutable, ce secteur est cependant assez mal identifié par les politiques publiques, qui oscillent entre des approches sous l’angle social, jeunesse, juridique ou économique, selon le ministère de rattachement. Une difficulté supplémentaire tient à son inclusion dans le domaine beaucoup plus large de l’économie sociale et solidaire (ess), dont la définition en France est très spécifique et originale dans l’Union européenne et reste marquée par une approche statutaire1.

• Un environnement marqué par la défiance

Historiquement, le secteur associatif était appréhendé sous l’angle « jeunesse et sports » et donc rattaché au ministre de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et des Sports, avec un secrétaire d’État dédié, le plus souvent « à la Vie associative » ou plus récemment « à la Jeunesse et à l’Engagement », sans même une référence aux associations. Un service compétent, la Direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (djepva), y est en charge de l’animation du secteur, de l’attribution et du suivi des subventions, avec beaucoup d’attention et de méthode.

Le secteur est également considéré par l’État sous l’angle de l’économie sociale et solidaire, organisé en six familles depuis la mise en œuvre de la loi de 2014, dite « loi Hamon », et entre dans le champ des autorités compétentes en la matière suivantes : successivement, depuis 2014, une délégation interministérielle à l’ess (dite diess), rattachée à la Direction générale du Trésor du ministère des Finances, puis un haut-commissaire à l’économie sociale et solidaire et à l’innovation sociale, positionné de façon assez éphémère auprès du ministre de la Transition écologique et solidaire, et, plus récemment, un secrétariat d’État à l’Économie sociale et solidaire et aux Entreprises responsables auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance, avec en appui une petite équipe, toujours positionnée au sein de la Direction générale du Trésor, sans y être véritablement intégrée, tant cette activité est spécifique au sein d’une direction très structurée. Ce bureau assure plus particulièrement l’éducation et le suivi du « contrat à impact social », un outil sophistiqué qui ne concerne que certains acteurs, dans une approche combinant le non-lucratif, l’entreprise et l’État. Enfin, très discret mais essentiel, le bureau en charge de l’instruction et la délivrance de la reconnaissance de l’utilité publique (rup), qui dépend du ministère de l’Intérieur et qui traite, dans des délais souvent très longs, cette question importante et créatrice de droits, avant de recueillir l’avis du Conseil d’État. Cette instabilité politique et administrative ne facilite pas la conduite de politiques publiques durables.

À ces autorités en charge de l’élaboration et de la conduite des politiques publiques s’ajoutent différents corps de contrôle particulièrement vigilants: les corps d’inspection des différentes administrations, en particulier l’Inspection générale des affaires sociales (igas), l’Inspection générale du ministère de l’Intérieur, l’Inspection générale des finances et le Conseil d’État (sur des points de doctrine), la Cour des comptes, qui effectue des missions de contrôle régulières et approfondies.

À mi-chemin de ces missions, se situe la cellule Fondation du Contrôle général économique et financier (cgefi), qui détient un certain nombre de mandats dans des fondations reconnues d’utilité publique (frop) et qui, depuis quelques années, conduit un travail d’analyse et de sensibilisation au sein du ministère, en proposant une journée de formation annuelle.

Si cette approche extérieure du monde associatif m’a paru nécessaire, c’est parce qu’elle me semble traduire un manque de confiance de l’État dans le secteur associatif. Au-delà de discours parfois inspirants, il paraît guidé par une pratique qui exprime une défiance2 envers ces acteurs motivés et engagés dans une action désintéressée et au profit de l’intérêt général. Exemple récent, l’adoption le 24 août 2021 d’une loi confortant « le respect des principes de la République », dite « loi sur le séparatisme », qui avait certainement des objectifs bien précis, mais qui a choisi une approche si large qu’elle a semblé faire porter la suspicion sur l’ensemble du secteur.

Saisi pour avis, le Haut Conseil de la vie associative (hcva), organisme consultatif placé auprès du Premier ministre, a rappelé que « la vie associative contribue de façon essentielle à la paix et à la cohésion sociale » et que les associations risquaient de « se décourager, sinon de réagir, face à une assimilation sans discernement aux “groupes” visés par les mesures de dissolution administrative ». Plus précisément, il a souligné les nombreuses redondances du nouveau texte de loi avec des textes existants, offrant déjà des possibilités de contrôle et de sanction adaptées, ainsi que l’ajout de dispositifs sans rapport avec l’objet poursuivi.

Le mouvement associatif, qui représente près d’une association sur deux en France, a pris des positions encore plus marquées, constatant que cette loi donne à l’administration un pouvoir d’interprétation qui comporte des risques pour la liberté d’action associative. Il s’inquiète de ce que le décret pris pour son application en janvier 2022 comporte une autre disposition, qui ne figure pas dans la loi, rendant les dirigeants associatifs responsables de la bonne application du contrat d’engagement républicain par les bénévoles, les salariés et les membres de l’organisation, dans des conditions de mise en œuvre qui restent très incertaines. Il déclare rester très attentif à la mise en application de ce dispositif, tout en soulignant « la nécessité de construire avec les associations une relation de confiance et non de défiance ».

• Une gouvernance plus transparente, levier de la confiance

Le financement du secteur associatif repose sur quatre sources : les cotisations, les recettes d’activité, les dons et le mécénat, et les subventions publiques. En 2011, pour la première fois, la part de celles-ci est passée sous le seuil des 50 %, et elle est en baisse constante depuis cette date. Les associations vivent désormais principalement, et de façon croissante, de ressources tirées de leur activité : 66 % de leur budget en 2017, pour 20 % de subventions publiques, 9 % de cotisations et 5 % de mécénat3.

Avec un peu plus de recul, il est observé depuis une dizaine d’années une modification profonde du cadre de la relation entre associations et pouvoirs publics. En effet, le glissement du modèle de la subvention vers celui de l’appel à projets conduit à imposer un cadre d’action et à orienter les projets des associations pour soutenir la mise en place de politiques publiques. Cette évolution s’effectue au détriment de la capacité d’action et d’innovation du secteur associatif. Elle met en outre en difficulté les associations de taille intermédiaire, acteurs clés de la cohésion et du développement des territoires, qui ne disposent pas des ressources indispensables pour répondre à ces nouvelles modalités de financement public4.

Pour répondre aux attentes de ces différentes parties prenantes, les associations font constamment des efforts d’adaptation afin d’être plus compréhensibles, plus transparentes dans leurs organisations et leurs moyens, plus professionnelles dans leur gestion et leurs ambitions stratégiques. Des outils de qualité sont venus à l’appui de ces démarches, comme le Comité de la charte, créé en 1989 par de grandes structures associatives faisant appel à la générosité du public pour rassurer les donateurs, et devenu récemment le « Don en confiance ». La démarche est proposée aux organisations d’intérêt général faisant un appel public à la générosité et adhérentes à l’association, avec une cotisation annuelle calculée sur les ressources collectées (minimum de cinq cent mille euros). Le respect de la charte, selon des textes d’application détaillés et contrôlé par un bénévole, permet la délivrance d’un agrément, validé par le conseil d’administration du Don en confiance. Un parcours exigeant, qui a créé une dynamique salutaire. Si le terme de « label » est désormais couramment employé dans la communication du Don en confiance et des associations agréées vers le grand public, c’est par extension, car le processus d’attribution n’est pas celui généralement admis du triptyque d’un label (un référentiel robuste, un tiers de confiance indépendant, un jury autonome).

Plus récemment, a été créé l’Institut de développement de l’éthique et de l’action pour la solidarité (ideas), porté dès l’origine par le Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables (csoec), la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (cncc) et la Caisse des dépôts afin d’accompagner bénévolement, sur la base d’une méthodologie fondée sur un guide de bonnes pratiques, des associations, fondations et fonds de dotation dans les trois champs de la gouvernance : la transparence financière, le pilotage et l’évaluation. Un contrôle est effectué par un commissaire aux comptes et/ou un expert-comptable, avant la décision d’un comité label indépendant composé de personnalités qualifiées. Les organismes accompagnés et candidats au label ideas, et à son renouvellement, ne sont pas adhérents à l’institut et n’entretiennent pas de liens juridiques avec lui.

D’autres acteurs contribuent à la professionnalisation du secteur comme l’Association pour le développement du management associatif (adema) et l’Institut européen de développement humain (iedh), qui proposent des formations destinées aux élus et aux salariés, ou Passerelles et Compétences, qui organise le bénévolat de compétence, ou encore l’Institut des dirigeants d’associations et fondations (idaf), qui anime des cercles d’échanges et des webinaires de formation des dirigeants. Le résultat est là : les associations attirent de plus en plus de jeunes très bien formés, issus de parcours universitaires ou de « grandes écoles », qui ont elles-mêmes développé des formations spécifiquement tournées vers ce secteur. Reste à faire évoluer la gouvernance, les conseils d’administration, dans ce contexte de montée en compétences. L’un des enjeux des prochaines années consiste à renouveler, à rajeunir et à mieux mobiliser ces administrateurs bénévoles, et d’une façon générale à introduire parmi eux plus de diversité et de mixité.

Toutes ces démarches exigeantes ont indéniablement conduit à une évolution qualitative importante, facteur d’une plus grande confiance entre tous les acteurs, et à l’établissement de relations plus durables, comme le montre l’évolution de l’engagement des mécènes : huit milliards et demi d’euros en 2019, 60 % de particuliers, 40 % d’entreprises5.

Il faut toutefois souligner que cette exigence de transparence, portée en interne ou suscitée par les partenaires ou les financeurs, a un coût, même si ce sujet reste tabou. Très souvent on peut lire que « 100 % du financement/des dons iront au projet », ce qui évidemment n’est pas réaliste : toute organisation sérieuse a des coûts fixes, qui peuvent être réduits (coûts salariaux très encadrés, apports des bénévoles…) mais qui ne peuvent être nuls. Et plus les exigences sont importantes, moins cette part peut être ignorée. Ainsi, le nouveau règlement comptable, qui exige l’analyse très fine du temps passé par les bénévoles par type d’action pour une valorisation la plus exacte possible, n’est pas absent de contradictions : il faut plus de temps pour élaborer le séquençage des tâches, une grille de valeur adaptée, le rapport fait par les bénévoles et réaliser les calculs compilés. Certaines organisations ont développé des systèmes d’information très efficaces, mais toutes n’en ont pas la capacité, et c’est une charge aussi bien dans les coûts de fonctionnement que pour les bénévoles qu’il ne faudrait pas dissuader dans leur engagement généreux et qui, justement, « ne comptent pas leur temps ». Parfois, le mieux est l’ennemi du bien !

La confiance entre tous les acteurs du secteur associatif n’en reste pas moins un puissant levier pour des actions reconnues et appréciées des collectivités publiques, État et collectivités locales, pour de très nombreux bénéficiaires directs ou indirects.

• L’importance du bénévolat, marque de confiance

Aujourd’hui, le secteur associatif s’est profondément transformé, avec un niveau d’exigence et de professionnalisme qui mérite d’être mieux connu. Son fonctionnement et son financement reposent très largement sur des liens de confiance tissés entre les parties prenantes.

L’engagement bénévole6 concerne plusieurs millions de Français, de toutes générations, sous des formes très diverses. Ils étaient vingt millions en 2019, soit deux sur cinq de nos concitoyens, dont treize millions engagés dans une association, une proportion pratiquement constante de 2010 à 2019 pour ce qui est du bénévolat qui répond à l’intérêt général, ne couvrant donc pas les actions qui concourent plutôt à des intérêts privés, locaux, professionnels7.

Si le taux d’engagement bénévole associatif est plutôt stable, il progresse dans les jeunes générations (en 2019, 22 % chez les moins de trente-cinq ans et les trente-cinq/quarante-neuf ans), et diminue chez les plus âgés (en 2019, 20 % chez les cinquante/soixante-quatre ans, et 31 % en 2019 contre 37 % en 2010 chez les plus de soixante-cinq ans). L’importance du niveau de formation se confirme : ainsi, en 2019, le taux d’engagement passe de 18 % pour ceux qui ont au plus un niveau baccalauréat à 30 % pour ceux qui ont un niveau d’enseignement supérieur8.

Le secteur associatif est caractérisé par la nécessité d’une bonne collaboration entre salariés et bénévoles, ce qui génère une approche spécifique de la politique de gestion des richesses humaines. Le recrutement d’un bénévole sera encouragé par une définition précise de ses missions, d’un agenda, du rythme de travail, des modalités de formation, de la durée de sa mission… L’entretien de recrutement doit permettre de bien cerner les attentes réciproques, les compétences, les motivations de l’engagement, l’équation personnelle, la capacité à travailler en équipe… Il faut bien intégrer la situation particulière du bénévole dans une structure : pas d’incitation financière, impossibilité de sanctions éventuelles, voire de fin de mission. Toute la relation professionnelle repose donc sur un lien de confiance, sur les apports de la personne dans sa mission et du retour qu’elle en aura en termes de satisfaction personnelle (objectifs atteints), de travail collectif, d’acquisition de nouvelles compétences…

À titre d’exemple, l’ideas, recrute plus de trente nouveaux conseillers bénévoles chaque année pour des missions d’accompagnement d’associations, de fondations et fonds de dotation, et recherche des compétences et des expériences professionnelles très diverses et complémentaires (management, juridique, finance, numérique, rh, philanthropie, expertise comptable, conduite du changement…). L’attention portée au recrutement se traduit dès le premier entretien, puis par une formation initiale et une formation continue. Cette organisation permet de constituer des « promos » deux fois par an, nourries par ces rencontres et l’accès à un centre de ressources méthodologique en ligne. Il est très important de construire un agenda rythmé afin de créer une dynamique collective, d’apporter des compétences nouvelles, de faciliter le changement de posture et, bien sûr, de proposer des missions opérationnelles. Cette politique rh attentive a pour conséquence un flux croissant de candidatures, un engagement sur une durée importante (de six à huit ans), la diversité des profils et des âges, et le partage à 50 % entre actifs et retraités, hommes et femmes. Ce beau résultat repose essentiellement sur la confiance établie au sein de cette communauté humaine.

L’engagement bénévole évolue sous l’effet de circonstances exceptionnelles (crise humanitaire ou crise sanitaire) ou de causes plus profondes comme, par exemple, la transformation digitale. De nouvelles offres de missions plus courtes et plus ciblées sont apparues, portées par des acteurs comme Passerelles et Compétences ou Pro Bono Lab, pour encourager le partage des compétences au profit de l’intérêt général. Ces initiatives élargissent le vivier des bénévoles à qui il est proposé différents formats : travailler seul ou en équipe, très ponctuellement ou plus régulièrement, pour une durée de quelques heures ou de plusieurs années, que l’on soit professionnel en activité, en recherche d’emploi, en reconversion, étudiant, retraité… Toutes les compétences sont recherchées, les plus demandées étant la communication, le marketing, la gestion des ressources humaines et la stratégie.

L’État cherche à mobiliser plus de jeunes dans des activités bénévoles, avec un double objectif : les impliquer dans la collectivité à travers un engagement citoyen et faire bénéficier les associations de leurs compétences. Après avoir créé et développé le Service civique, dont les participants acquièrent un statut de volontaire en Service civique (ni salarié ni stagiaire ni bénévole), il a créé une plateforme destinée à mettre en relation bénévoles et associations : « je veux aider.gouv ». C’est une nouvelle réserve civique, qui permet de s’engager à servir les valeurs de la République en participant à des missions d’intérêt général, à titre bénévole et occasionnel. Des obligations précises sont définies, pour le candidat bénévole comme pour l’association bénéficiaire, et il est mentionné un « accord entre les deux parties ». Ces modalités souples ont permis à plus de huit mille organisations de publier des offres, de tous formats, adaptées aux besoins de proximité très nombreux pendant la crise sanitaire (livraison de repas, soutien local…). Les exemples sont nombreux, l’engagement est certain, avec des liens réciproques fondés sur la confiance entre les parties.

Des travaux pilotés par l’association France générosités en 2021 et début 2022 pour sensibiliser les candidats à l’élection présidentielle à travers un Livre blanc ont clairement exprimé un appel à une confiance réciproque, qui se traduise par un cadre juridique et fiscal stabilisé, qui peine encore à se réaliser dans la définition et la mise en œuvre d’une politique publique globale et ambitieuse. Plus récemment encore, le Rapport sur l’évaluation des actions associatives élaboré à la demande de Sarah El Haïry, alors secrétaire d’État en charge de la Jeunesse et de l’Engagement, a fait des propositions constructives destinées à couvrir l’ensemble du champ associatif et à harmoniser les pratiques ministérielles en matière d’évaluation. Nul doute que ces réflexions pourront contribuer à basculer d’une logique de contrôle de la performance vers une démarche de progrès permettant d’apprécier la montée en compétences du secteur et de prendre en compte la création de valeur du secteur non lucratif.