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N°14 | Guerre et opinion publique

Jean-François Bureau

Armées-opinions-opérations : un « paradigme afghan » ?

« Le risque distingue les faits d’armes des faits divers. »

Nicolas Sarkozy, Vœux aux armées, 8 janvier 2010

Le rapport entre les opinions publiques et les opérations militaires est un sujet complexe, en particulier depuis que celles-ci sont conduites par des armées professionnelles, qui a profondément évolué au cours des vingt dernières années. Même si une attention particulière reste souvent accordée à la représentation de ces opérations à travers les médias, cette approche est trop limitée pour rendre compte de l’évolution de la relation existant entre les opinions des nations qui engagent leurs militaires dans des actions à hauts risques et la conduite de ces dernières. De plus, toutes les opérations majeures dans lesquelles nos armées sont engagées le sont dans un cadre multinational, que ce soit celui des Nations Unies (Liban), de l’otan (Afghanistan, Kosovo) ou de l’Union européenne (Atalante, Althéa). Il en résulte un facteur supplémentaire de complexité qui mérite une attention particulière, chacune des organisations ayant également à se préoccuper de la dimension publique de l’opération dont elle a la charge, au succès de laquelle elle associe une part de sa propre crédibilité, et donc de sa réputation.

Cette transformation est encore récente puisqu’elle n’a guère plus de vingt ans. Il n’en demeure pas moins que des tendances durables semblent s’être installées, qui pèseront sur les engagements futurs. Même si l’engagement en Afghanistan comporte de nombreuses spécificités, il reste que l’importance du nombre de nations présentes dans ce pays (plus de quarante désormais) et des effectifs concernés après les annonces de renforcement intervenues à la fin 2009 (près de cent vingt mille soldats pour la Force internationale d’assistance à la sécurité (fias), dont plus d’un tiers, quarante-trois mille, non Américains, soit pratiquement l’effectif de toute la kfor au début de la crise du Kosovo en 1999) donnera aux « leçons apprises » durant la mission de la fias une force de précédent dont les enseignements seront longtemps examinés et discutés. C’est principalement à l’aune de cet engagement, qui mobilise l’ensemble des structures de l’otan, militaires et civiles, que sera examiné ici ce que l’on peut appeler le nouveau paradigme du rapport entre armées, opinions publiques et opérations.

  • Des opérations militaires sous contrôle de l’opinion

Depuis la fin de la guerre froide, l’exposition de nos soldats au risque de la mort1 dans des missions complexes2 de rétablissement de la paix ou de stabilisation à finalité sécuritaire, le plus souvent à grande distance de la métropole, est décidée alors que l’opinion ne perçoit pas nécessairement, ou même ne croit pas véritablement, que les enjeux qui justifient cet engagement – et les risques qui y sont associés – entretiennent un rapport direct avec la protection immédiate de la nation, de sa population et de ses intérêts. L’illusion que la défense commence aux frontières demeure vive, comme si le « cerveau reptilien » de l’opinion restait façonné par les conflits du xxe siècle, notamment la guerre froide. Dans ce contexte, avant même de parler du soutien de l’opinion aux engagements qui caractérisent les opérations militaires actuelles, il est plus conforme à la réalité de dire qu’elle agit par le contrôle qu’elle est susceptible d’exercer sur les décideurs.

La première caractéristique de ce « contrôle » est d’être intermittent et, en quelque sorte, indirect, puisqu’il ne se manifeste que lorsque la mise en jeu de la vie des soldats agit comme le révélateur d’un engagement souvent ignoré et en tout cas plutôt occulté par le débat public. Il est patent qu’au sein des nations engagées en Afghanistan dans le cadre de la fias, le débat public relatif à cette mission ne s’est avivé, principalement depuis 2006, qu’à l’épreuve de la perte brutale de vies ; il en a d’ailleurs été ainsi des deux côtés de l’Atlantique et l’on verra, en 2010, certaines des nations participantes comme le Canada ou les Pays-Bas conduire, parmi d’autres, un véritable débat national sur leur présence dans ce pays.

Dire cela, c’est également constater que le rapport de l’opinion aux opérations militaires est en quelque sorte asymétrique : il ne se manifeste que dans une situation qui s’apparente à un échec, la mort de soldats ouvrant nécessairement – mais légitimement dans une démocratie – la voie à des questionnements plus essentiels sur la justification de la mission, alors même que les acteurs engagés sur le terrain peuvent à bon droit estimer que leur action a permis des progrès significatifs, par exemple, l’amélioration des conditions sécuritaires dans la zone où ils sont déployés.

De plus, l’asymétrie est à ce point à l’œuvre que l’opinion ignorera longtemps, et parfois même toujours, les circonstances dans lesquelles l’action conduite par nos militaires sur un théâtre éloigné a entravé les capacités de tel acteur, ou l’a dissuadé de mener des plans hostiles sur le territoire même de la nation engagée. L’opinion tend donc à ne retenir que les conséquences les plus tragiques de l’engagement, dont la lecture sera, par la force des choses, émotionnelle et négative avant d’être rationnelle et équilibrée. L’opinion pourra même être parfois tentée de se convaincre que l’abstention serait une meilleure réponse aux risques du terrorisme, par exemple, comme si l’engagement augmentait le risque de voir la foudre hostile atteindre la nation concernée.

Pour tout gouvernement démocratique, et même si des dispositions constitutionnelles font, comme en Allemagne ou aux Pays-Bas, obligation à l’exécutif d’obtenir avant tout engagement de forces une autorisation du Parlement ou si des débats parlementaires se tiennent régulièrement, comme en France désormais depuis la révision constitutionnelle, permettant ainsi à la représentation nationale d’être informée de l’évolution des opérations, ce contrôle asymétrique de l’opinion sur les opérations militaires est une donnée qui pèse sur la liberté de décision et d’action de tout gouvernement.

  • Une alliance sous le contrôle des opinions, y compris afghane

Parce que l’otan est une alliance de nations démocratiques, ce contrôle asymétrique de l’opinion opère tout autant sur elle lorsqu’elle élabore la stratégie et les objectifs de la force dont elle exerce le commandement, d’autant que la décision de cet engagement demeure à juste titre la compétence exclusive des États, les conditions d’emploi des soldats ne pouvant être de décider sans l’accord des nations contributrices.

Les représentants des nations réunis au sein du Conseil atlantique, instance suprême de décision de l’Alliance, ministres ou ambassadeurs, et même chefs d’État et de gouvernement lors des sommets, ne manquent jamais de souligner les conséquences de la stratégie conduite ou des initiatives prises sur la compréhension de l’opération par leurs opinions. Les opinions publiques des États membres, et de plus en plus de toutes les nations contributrices (comme l’Australie), exercent ainsi sur l’otan, collectivement en quelque sorte même si elles n’en ont pas conscience, des influences qui obéissent d’autant plus aux mêmes mécanismes (le « contrôle asymétrique ») que l’explosion sans précédent des moyens de communication, désormais tous unifiés par Internet, crée véritablement les conditions de formation d’une opinion publique se forgeant ses certitudes de façon autonome.

Construire le consensus des États sur la stratégie et les missions de la force implique donc, au sein de l’otan, de prendre en compte cette réalité, et l’expérience montre que cela mobilise temps, énergie et larges consultations politiques et militaires.

Cependant, il est important de relever qu’il ne s’agit pas d’abord de rechercher les voies et les moyens permettant d’obtenir le soutien des opinions publiques à la mission décidée, mais bien d’élaborer une stratégie permettant de faire face aux effets de ce contrôle asymétrique, que l’on peut résumer ainsi :

  • les opinions publiques de nos nations ne construisent leur rapport à la mission que dans des circonstances dramatiques, nécessairement émotionnelles, qui tendent à en occulter le bien-fondé et la rationalité, même si sa légitimité politique, juridique et de sécurité est forte ;
  • le bien-fondé de la mission ne peut pas seulement se justifier par les résultats obtenus, ceux-ci étant nécessairement fragiles et peu visibles même quand ils sont réels, ou par la « démonisation » de l’adversaire, même si celui-ci démontre par ses actes le peu de considération qu’il accorde à la population dont il prétend prendre la direction.

Consciente des difficultés croissantes qu’elle rencontrait depuis 2006 en ces domaines, l’otan s’est engagée à partir de 2008 dans une discussion, parfois difficile, sur sa « politique de communication stratégique », mais qui a finalement abouti à l’adoption d’un texte qui détermine, pour la première fois, les objectifs, les principes et l’organisation de la politique de communication stratégique de l’Alliance3. Il vise à réconcilier, par une cohérence accrue, les disciplines politiques (diplomatie publique, relations presse, affaires publiques) et militaires (affaires publiques, opérations d’information, opérations psychologiques) qui contribuent toutes à la communication stratégique durant l’engagement, mais qui, jusqu’à présent et depuis le début de la décennie, avaient évolué de façon autonome et, disons le, souvent conflictuelle entre les acteurs, chacun d’entre eux étant persuadé que « son » domaine était le seul ou le plus important à considérer.

Il n’est nul besoin de souligner qu’en outre, les nations accordaient elles-mêmes des priorités différenciées à ces différentes disciplines, diplomates et militaires pouvant eux-mêmes diverger sur le point d’équilibre qu’ils souhaitaient atteindre, au titre de leur position nationale. Autant dire que ce débat sur la communication stratégique a mobilisé un large éventail d’opinions sur la signification exacte à donner à la fonction politico-militaire de l’organisation.

Ce débat a été engagé par le secrétariat international4, avec le soutien du secrétaire général de l’otan, au moment où la stratégie de la fias se heurtait également, et de plus en plus nettement, à l’incompréhension de la population afghane.

L’analyse des ressources permettant de modifier les termes du contrôle asymétrique des opinions sur la mission a fait apparaître que la force, tout en invoquant régulièrement l’« afghanisation » des processus, ne s’était pas pour autant donné les moyens de faire peser dans la balance l’acteur central du débat, à savoir la population afghane elle-même. Comme toujours dans une relation stratégique dans laquelle un conflit de volontés (celle de la communauté internationale et du gouvernement afghan face à celle de l’insurrection talibane) débouche sur un duel de confiances relatives5, il importe de permettre à l’arbitre ultime d’être acteur en lui donnant les moyens de prendre la parole, et ce faisant, de sortir d’une posture d’attente au profit d’un rôle actif.

C’est tout l’enjeu du changement de priorité opéré par le général McChrystal, avec l’accord de toutes les nations contribuant à la fias, qui a fait du rétablissement de la confiance de la population afghane, et par voie de conséquence de l’« afghanisation de la sécurisation du territoire », l’objectif premier de la stratégie conduite par la communauté internationale. L’heure n’est plus à un partnership avec les Afghans, mais à un processus débouchant véritablement sur un ownership afghan.

En somme, le choix stratégique consiste à affirmer que le rétablissement d’une relation de confiance entre la fias, la communauté internationale, incarnée par la Mission des Nations Unies en Afghanistan (manua), et la population afghane est le levier qui modifiera également la perception que les opinions des nations contributrices auront de cet engagement, et ce au profit d’une compréhension raisonnée. En d’autres termes, il n’y a guère de chance de voir les opinions de nos nations modifier leur compréhension de cet engagement si elles n’ont pas également la conviction très forte que la population afghane elle-même souhaite le succès de l’opération, et que cela justifie de démontrer un acquiescement sans ambiguïté.

On mesure la difficulté, en même temps que l’importance de la communication, qui constitue bel et bien, ainsi formulée, un enjeu stratégique :

  • par-delà le choc des agendas quotidiens, qui placent les faits divers, la météo et le chômage à la une de nos journaux télévisés, il s’agit de trouver les voies et les moyens de sensibiliser les citoyens à l’importance, pour eux-mêmes, de la mission accomplie, et d’assurer que nos militaires perçoivent que leur mission dangereuse est comprise comme une composante de la protection de la nation ;
  • par-delà les différences culturelles, historiques et politiques, il s’agit également de donner à la population afghane la possibilité de peser sur le cours des événements et de faire basculer le doute dans le camp adverse, malgré la force de sa propagande qui décrit les étrangers comme des occupants et le gouvernement comme un instrument trop corrompu pour être fiable, et qui plus est « sous la coupe » des étrangers ;
  • par-delà la diversité des cultures politico-militaires des nations contributrices, qui proviennent désormais d’Europe, d’Amériques, d’Asie, d’Océanie, il s’agit pour elles de construire, avec les autorités afghanes, un « pacte », non pas inconditionnel mais résolu, qui élargisse leur capacité d’action, et donc contribue à la définition d’une transition dont le terme ne soit pas si éloigné qu’elle en perde toute crédibilité, sans que l’évocation même d’une période finie de transition ne soit pour autant comprise comme le signe d’une « fatigue », en d’autres termes d’un « rush » vers la sortie que les adversaires ne pourraient qu’exploiter à leur profit, et donc comme autant de signes que la communauté internationale douterait elle-même ;
  • par-delà les expériences différentes des États contributeurs, il s’agit de concilier, chaque jour, dans la conception comme dans la conduite des opérations, leurs approches tout en formant une armée et une police afghanes aptes à assurer la sécurité de la population en même temps que d’un territoire que ni la topologie ni la géographie de la région ne facilitent.

Comme l’a souligné à de nombreuses reprises le général McChrystal, les actes de la fias parlent, donc communiquent, plus que toutes les déclarations officielles. La première exigence de la communication stratégique en Afghanistan est donc, pour le chef militaire, de concevoir et de conduire les opérations de telle sorte qu’elles renforcent la confiance de la population envers l’action de la communauté internationale. On ne peut espérer changer les « reins et les cœurs » que par des actes qui convainquent par eux-mêmes du changement en cours, et donc des raisons légitimes qu’il y a de s’y associer. L’énoncé de ces objectifs suffit à souligner, non seulement l’enjeu, mais surtout l’immense difficulté de leur réalisation.

  • L’incertain, le temps et le risque

Nos opérations militaires peuvent-elles « faire la différence » et contribuer à atteindre les objectifs politiques et même psychologiques qui les sous-tendent, la confiance recherchée de la population étant autant l’expression d’un sentiment de proximité dans l’instant qu’un diagnostic sur l’avenir ? Cette question continuera de déterminer le rapport de nos concitoyens aux opérations comme celles que nous conduisons en Afghanistan. Leur doute essentiel réside dans cette possibilité – en cela, ils expriment une question qui est également celle à laquelle nos gouvernants sont, chaque jour, confrontés. Seule différence, mais de taille : l’opinion ne peut se résoudre que très difficilement à cette incertitude, quand les gouvernants, autorités politiques comme chefs militaires, savent qu’elle est le lot quotidien de leurs décisions.

Décider dans l’incertain est bien l’une des questions de communication les plus difficiles à traiter. Les opinions admettent mal que dans une telle situation les gouvernants puissent prendre des décisions qui peuvent engager la vie de leurs concitoyens. Même s’il existe une science militaire, l’issue d’une opération, et plus particulièrement l’effet politique qui en est attendu, est à coup sûr un domaine d’incertitudes particulièrement vaste, qui justifie d’ailleurs que l’affirmation selon laquelle telle crise n’a pas de solution proprement militaire soit aussi brandie, ce qui, paradoxalement, rend également d’autant plus difficilement acceptable l’exposition de la vie des soldats.

Comme les acteurs de la communauté internationale doivent faire face à la réalité de progrès trop lents et trop incertains pour pouvoir, par eux-mêmes et à eux seuls, justifier les efforts et les sacrifices consentis, cette situation engage un rapport à la durée également très difficile à gérer en termes d’opinions, ainsi que l’ont montré les multiples exégèses du discours du président Obama à West Point, lorsqu’il a évoqué l’été 2011 comme l’horizon d’un début de retrait des troupes américaines, si les conditions sécuritaires le permettent, condition que beaucoup de commentateurs se sont empressés d’oublier.

D’un côté, il est impossible de garantir que l’objectif sera atteint à une date déterminée, mais il est également tout aussi impossible de demander à la nation une patience infinie, illimitée au sens propre du terme. C’est la raison pour laquelle, quels que soient le cours des événements et les chances de succès, toute difficulté, fût-elle passagère, génère immédiatement les éternels commentaires sur l’« enlisement de l’opération », ce que la presse appelle le « syndrome vietnamien », qui traduisent également parfois une préférence pour le renoncement ou l’abandon, quel qu’en soit le prix futur.

Pour toutes ces raisons, il est illusoire de croire que l’on peut construire, ou même provoquer et instrumentaliser (par des « campagnes » de communication notamment), le soutien des opinions à nos opérations militaires, avec ce que le terme de soutien implique d’unilatéral et d’artificiel. Celui-ci, s’il existe, est en réalité et désormais un phénomène d’unanimité de courte durée, circonstanciel, loin de ce que l’on a pu connaître au cours des conflits du xxe siècle, et notamment durant la Première Guerre mondiale (« le moral de l’arrière tient ! »), sans oublier pour autant ce que de relatif celui-ci pouvait déjà comporter.

Ce n’est donc pas le moindre des paradoxes de nos opérations que de constater que, menées par des soldats professionnels, dont certains diront volontiers que « c’est leur métier », elles engagent en fait un rapport de proximité, et même de connivence, entre les citoyens et les soldats plus nécessaire et plus exigeant que par le passé. Plus nécessaire, car il ne fait aucun doute que la cohésion de nos nations au côté de nos soldats est un élément déterminant du succès même, puisqu’il place la confiance de notre côté. Plus exigeant, car, outre la durée, il implique une compréhension des objectifs et des motifs de l’engagement fondée sur un rapport conscient entre les enjeux à l’œuvre à distance et nos propres intérêts, et cela malgré toutes les incertitudes qui peuvent affecter le résultat final.

En somme, dès lors que l’engagement de nos forces n’est pas motivé par la défense immédiate de nos frontières et de notre existence, tout autre motif requiert un investissement, parfois préalable, qui repose moins sur l’émotion (comme l’après 11 septembre) que sur la connaissance des enjeux qui le justifient.

Encore faut-il, chaque jour, garder à l’esprit et revenir sur le fait que la conduite des opérations est elle-même un facteur de cette compréhension. Lorsque les talibans exploitent l’existence de victimes civiles, ils savent parfaitement qu’ils tirent un double parti de ce drame : ils l’instrumentalisent pour accroître la méfiance de la population afghane à l’encontre de la communauté internationale et, en même temps, entretiennent la mauvaise conscience qui, à juste titre, nous saisit, et avec nous nos opinions publiques, comme on l’a encore vu après le drame de Kunduz en septembre 2009, pour affaiblir le consentement de nos nations aux opérations menées sur le sol afghan.

Que le dernier rapport des Nations Unies sur les victimes civiles en Afghanistan6 souligne que 67 % de celles constatées en 2009 (deux mille quatre cent douze tués) sont attribuables aux « éléments antigouvernementaux », quand 25 % sont attribuées aux « forces progouvernementales », et que les morts civiles causées par l’« opposition armée » se sont accrues de 40 % entre 2008 et 2009, quand les victimes civiles causées par les forces progouvernementales avaient diminué de 28 % entre 2008 et 2009, montre à quel point toute la stratégie talibane fait délibérément des victimes civiles un instrument clé de sa communication stratégique, alors que seules les « bavures » sont retenues par les opinions de nos nations, quels que soient les efforts et les effets résultant de l’usage de plus en plus restrictif de la force, notamment de l’appui aérien.

Nos opinions ne peuvent vivre dans l’illusion d’opérations militaires sans risque, et c’est sans doute, finalement, le défi le plus important que les démocraties, réunies au sein de l’otan comme de l’Union européenne, doivent affronter. Même s’il est bien entendu légitime et indispensable de tout faire pour protéger la vie de nos soldats, ce qui est la responsabilité de nos chefs militaires et qui les conduit à être, contrairement à ce que les médias tendent à croire, toujours extrêmement prudents lorsqu’il s’agit d’engager nos forces, d’une part, et tout aussi légitime de protéger la population civile du théâtre de nos opérations, non seulement parce qu’elle n’est pas un ennemi mais au surplus parce que c’est à son profit que nous sommes engagés ; d’autre part, il faut admettre que la gestion des risques sur un théâtre d’opérations ne relève pas du principe de précaution, même si celui-ci implique de prendre toutes les mesures nécessaires pour diminuer le risque.

En somme, pour que nos opinions puissent passer du contrôle asymétrique qu’elles exercent sur les opérations à une compréhension raisonnée, même si elle demeure critique, de leurs objectifs et de leurs modes opératoires, il faudrait qu’elles soient prêtes à accepter la part d’incertitude qui s’attache aux résultats de tout engagement militaire, à admettre que les effets attendus nécessitent du temps pour se manifester et à considérer que les risques encourus, notamment par nos soldats, sont irréductibles au métier des armes.

Une telle « vertu » est-elle à la portée de nos citoyens et de nos démocraties « postmodernes » qui tendent à placer le principe de précaution au centre de toutes les décisions publiques ? Sans doute si l’on admet que combattre pour la population afghane, c’est aussi promouvoir des valeurs dans lesquelles elle se reconnaîtra et qu’il s’agit de favoriser car elles contribueront à réduire les risques systémiques, comme le terrorisme. In fine, c’est peut-être ce que nos opinions ont le plus de mal à admettre, à savoir que la protection de notre population passe par une stabilisation globale, qui est aussi la traduction de notre interdépendance avec des espaces dont nos concitoyens voudraient ignorer qu’ils peuvent déterminer notre sécurité à long terme. Pourtant, tout contribue à renforcer l’interdépendance qui lie notre sécurité à celle d’espaces éloignés.

Ainsi formulé, le « paradigme afghan » reviendrait à dire qu’il reste à convaincre nos opinions qu’il existe désormais une dimension incontournable de la globalisation, encore trop subie, celle qui concerne la sécurité et la protection de nos citoyens. Après le choc qu’a représenté la globalisation aux plans économique et social, expliquer que cette transformation modifie également et durablement les conditions de notre sécurité demeure une étape à franchir. Force est de constater que la pédagogie de cette nouvelle réalité reste à élaborer, qu’elle ne peut être dispensée uniquement lorsque les circonstances exigent l’engagement opérationnel et que cet effort, par le « bas » en quelque sorte, à partir des opinions, doit accompagner l’instauration, par le « haut », de nouveaux modes de régulation des risques et des menaces, ceux qui résulteront d’une réforme des Nations Unies, et notamment du Conseil de sécurité, de l’établissement du nouveau concept stratégique de l’otan – enjeu majeur du prochain sommet de Lisbonne – et d’une relation enfin constructive entre l’otan et l’Union européenne, chaque organisation ayant sa vertu propre.

L’Afghanistan révèle l’ampleur des malentendus et des incompréhensions qui structurent nos opinions publiques. Il ne fait aucun doute que cette situation mérite une attention particulière, car elle traduit une fragilité qui sera, à terme, préjudiciable à la protection de nos intérêts autant qu’à celle de nos citoyens. 

1 Plus de mille cinq cent soixante-dix soldats (dont trente-neuf Français au 13 janvier 2010), provenant de plus de dix nations différentes ont été tués en Afghanistan depuis novembre 2001.

2 Qui peuvent être de haute intensité, comme on l’a vu à Uzbeen en août 2008.

3 « La politique de communication stratégique de l’otan » (SG [2009] 0141). Texte approuvé par le Conseil atlantique le 30 septembre 2009, après avis du comité militaire.

4 Plus précisément le secrétaire général adjoint (sga), en charge de la diplomatie publique.

5 Qui un Afghan de 20 ans doit-il aujourd’hui croire et rallier : les talibans ou ceux qui travaillent avec la communauté internationale ?

6 Afghanistan Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflicts 2009 (unama), Kaboul, janvier 2010, 37 p. consultable : http://unama.unmissions.org

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