Le fil Inflexions

Les 19 et 20 juillet, Inflexions sera au salon du livre de Saint-Cyr Coëtquidan

20 juin : mise en place du comité scientifique pour la commémoration du 150e anniversaire de la guerre de 1870

N°39 | Dire

Jean-François Bureau

La mission : qu’en dire ?

Le dialogue entre politiques et militaires, ainsi que l’expression publique des uns et des autres ne sont ni un sujet simple ni une relation codifiée par avance. À beaucoup d’égards, l’Histoire a façonné cette relation et, bien souvent, les réminiscences du passé ne sont pas absentes de la discussion la concernant. Ainsi, on ne peut ignorer qu’entre 1848 et 1945, en France, les militaires n’avaient pas le droit de vote, ce qui a donné naissance à l’expression « la grande muette », dont on a conclu, à tort selon nous, que le militaire devait s’abstenir de toute expression publique et que, s’il en avait l’audace, il sortait de son rôle.

Bien entendu, en droit français, les agents de l’État sont soumis à un devoir de réserve qui vaut pour les responsables militaires comme pour les hauts fonctionnaires civils. Cependant, s’agissant des questions relatives à la défense, l’Histoire a conduit à une acception assez large de ce devoir de réserve, qui s’applique plus ou moins rigoureusement selon la place dans la hiérarchie, et que la jurisprudence et l’évolution des statuts de la fonction militaire ont modifiée dans le sens d’une modulation en fonction des responsabilités exercées.

Par ailleurs, il est utile de rappeler que le devoir de réserve attendu des militaires n’est pas destiné à protéger une éventuelle impunité dans l’action : depuis 1966, le Règlement de discipline générale exige même le « devoir de désobéir » à « un ordre prescrivant d’accomplir un acte manifestement illégal ou contraire aux règles du droit international applicable dans les conflits armés et aux conventions internationales régulièrement ratifiées ou approuvées ». Comme l’a souligné le général Bachelet, le « droit et devoir de désobéir » est une donnée « à la fois réglementaire et culturelle » bien ancrée dans les armées1.

En somme, l’exercice et le respect du devoir de réserve n’imposent pas qu’en matière de défense seules les autorités politiques aient la possibilité de « dire » ; il existe un champ d’expression des responsables militaires, et plus largement des militaires, qui est non seulement possible, mais souhaitable.

  • « Dire », c’est-à-dire ?

L’ambition sera ici d’identifier les caractéristiques du « dire » depuis la fin de la guerre froide, dans la mesure où cette période a vu cohabiter, dans les nations occidentales (États-Unis, France, Royaume-Uni) retenues parce qu’elles réunissent des paramètres démocratiques et militaires communs (armées professionnelles, dissuasion nucléaire, opérations extérieures, actions dans le cadre de coalitions, contrôle parlementaire, presse indépendante), la permanence des missions de dissuasion avec le retour d’engagements extérieurs de longue durée (pouvant être de natures très différentes en termes de violence et de modus operandi) et, plus récemment, sur les territoires mêmes de ces États dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. À beaucoup d’égards, la transformation des formes de conflictualité, « le durcissement des opérations dans tous les milieux »2, a fortement déterminé l’évolution, durant les vingt-cinq dernières années, du « dire » les concernant, car les politiques, les militaires et les opinions publiques ont été confrontés aux missions sans victoire apparente, aux morts en masse, militaires ou civils, victimes de conflits ethniques, religieux ou du terrorisme, en fait au retour de la guerre dont ils croyaient qu’elle n’était plus leur horizon, en tout cas pas sur leur sol.

Depuis vingt-cinq ans, les opérations, qu’elles soient extérieures ou menées sur le territoire national, conduisent à une relation très étroite entre autorités politiques et responsables militaires qui combine, entre autres, décisions en temps réel, évaluations partagées des risques et des menaces, adaptation de la tactique aux rapports de force établis avec l’adversaire, conduite de négociations avec des partenaires et des interlocuteurs susceptibles de peser sur l’issue de la crise ou du conflit, information des responsables politiques nationaux, construction d’une relation de confiance avec l’opinion. Par nature, les engagements opérationnels sont politiques et militaires, et imposent des relations entre autorités politiques et responsables militaires fondées sur la continuité, l’adaptation à des circonstances évolutives, une relation étroite avec la représentation nationale et les opinions publiques, autant de composantes structurantes de la gestion des opérations qui requièrent un diagnostic et une vision partagée extrêmement solides pour permettre une expression cohérente en directions des opinions publiques, mais aussi des partenaires et même de l’adversaire. Car le « dire » des opérations est également destiné à peser sur la détermination de l’adversaire en l’assurant de l’inanité de son projet.

Pour tous les acteurs, le « dire » est donc un enjeu aux paramètres multiples, dont l’alignement, la mise en cohérence, nécessite d’être pensé, préparé et, disons-le, construit, planifié. « Que dire ? » résulte d’un dialogue continu entre autorités politiques et responsables militaires, nécessairement complexe et multiforme, également différencié selon les enceintes où il a lieu.

Pour décrire la réalité des pratiques actuelles, on suivra le processus qui va de la genèse des décisions à leur discussion publique. Et l’on constatera la nécessité de différencier le dialogue qui s’instaure au plus haut de l’État qui reste très largement secret dans son contenu lorsqu’il s’agit de préparer les décisions, mais exige de l’exécutif qu’il se pose déjà à ce stade la question du « que dire ? » et du « comment dire ? » qui prépare l’expression publique des décisions et des actes de celui qui trouve ensuite à s’exprimer face aux élus nationaux dans le cadre du contrôle parlementaire exercé par le législateur, dans les médias et avec l’ensemble des acteurs du débat public que sont les associations, les organisations non gouvernementales, ou les think tanks dont l’importance s’est accrue au cours des dernières années, en lien avec le développement des réseaux sociaux, qui accorderont à la stratégie déclaratoire une attention particulière.

  • « Dire » au sein de l’exécutif

S’agissant de l’exécutif, on a trop oublié peut-être que jusqu’aux années 1990, la réunion du Conseil de défense, qui rassemble autour du président de la République, « chef des armées » qui « préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale » (article 15 de la Constitution), et du Premier ministre (« responsable de la défense nationale », article 21 de la Constitution), les ministres concernés par les sujets de défense et de sécurité, le chef d’état-major des armées (cema), « conseiller militaire du gouvernement », les chefs d’état-major et les responsables en charge auprès des hautes autorités (emp, sgdsn, dga, sga), était relativement rare, et d’abord consacrée aux sujets relevant de la dissuasion et des relations internationales de défense (alliances, relations bilatérales). L’existence même de ces réunions était secrète.

Depuis l’été 1990, dès la phase préparatoire à ce qui allait devenir la première guerre du Golfe, puis au fil des opérations extérieures dont le nombre s’est considérablement accru depuis vingt-cinq ans, puis des opérations de sécurité intérieure liées à la lutte contre le terrorisme, la réunion du Conseil de défense est devenue de plus en plus fréquente et sa convocation souvent rendue publique ; il se tient désormais quasiment avec la même fréquence que le Conseil des ministres. Cette transformation signifie que les plus hautes autorités militaires ont une relation très régulière avec les autorités politiques, tant sur les dossiers liés aux opérations en cours que sur ceux qui déterminent les ressources attribuées à la défense ou l’évolution des grandes fonctions stratégiques. Leurs dialogues sont directs, en temps réel, et permettent l’établissement de relations de travail étroites et continues.

Il reste que ce dialogue reste toujours complexe, car les priorités des autorités politiques et des responsables militaires peuvent avoir des hiérarchies différenciées. Il est naturel que dans la conduite d’une opération, le plus souvent au sein d’une coalition, le chef de l’État soit très attentif à l’état final recherché, aux responsabilités militaires qui sont dévolues à la France, aux relations avec les gouvernements des territoires sur lesquels se déroule ladite opération, à la compréhension des buts recherchés par les responsables politiques, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition, et par l’opinion publique, tandis que les chefs militaires auront constamment à l’esprit l’adéquation des moyens à la mission, les relations établies avec les armées appartenant à la coalition, les conditions opérationnelles et donc les risques auxquels seront exposées les forces, l’adhésion de l’opinion aux engagements et aux actions conduites, y compris lorsqu’elles nécessitent le recours à la force, l’évolution des rapports de force et la probabilité d’atteindre les buts assignés à l’opération.

La liste de ces préoccupations, nécessairement très incomplète, illustre déjà à elle seule l’ampleur des sujets qu’autorités politiques et responsables militaires doivent trancher, sur lesquels ils doivent s’accorder tout en ayant à adapter leurs décisions en fonction du cours des événements, de la conduite de l’adversaire, des résultats atteints, de la solidité de la coalition, des critiques qui émanent du débat politique national et même de plus en plus hors de nos frontières, de la « résilience » de l’opinion aux situations les plus dramatiques telles que la mort de soldats ou des prises d’otages. Parmi les nombreux sujets qu’ils doivent traiter figure donc la question du « comment dire ? ».

  • Comment « dire » ?

L’incertain domine, et même si l’acquisition du renseignement et l’expérience issue des engagements précédents permettent de réduire cette incertitude, rien ne la fait disparaître. Le « brouillard de la guerre », comme disait Clausewitz, reste la loi des engagements opérationnels. Le « dire » est donc toujours une prise de risque, d’autant que la parole engage la crédibilité du décideur. On ne sera pas surpris que la tentation de s’abstenir de parler, ou de différer la prise de parole, soit grande. On sait cependant d’expérience que la nature du débat public est d’avoir horreur du vide : le silence est une illusion qui laissera très vite la place aux rumeurs, à la parole polémique des contradicteurs, et instillera le doute sur la conduite de l’opération, sur les résultats atteints, sur la continuité des intentions, en somme sur la crédibilité de ceux qui décident. Dans ce contexte, le « dire » doit être traité en tant que tel, et implique de répondre à plusieurs questions.

  • Que veut-on dire ? Pourquoi dire ?

Il faut donc parler. Pour autant, la prise de parole obéit à des règles. Tout d’abord, le message délivré doit être cohérent avec les responsabilités que l’on exerce : le message du chef de corps ne peut pas être celui du chef de l’État. Chacun parle à son niveau, en fonction des décisions qui sont de son ressort, des responsabilités qu’il exerce. On ne parle que dans le cadre des responsabilités qui vous sont reconnues et déléguées. Pourtant, parler à son niveau peut ne pas régler toutes les questions relatives à la prise de parole : les sujets se recoupent et aucune prise de parole ne se coule dans le moule strict des attributions des uns et des autres. Si, selon le décret du 12 septembre 2013, le cema « assure le commandement des opérations militaires », on ne peut ignorer que le même texte précise qu’il assure ce commandement « sous l’autorité du président de la République et du gouvernement, et sous réserve des dispositions particulières relatives à la dissuasion » ; de plus, le texte ne dit ni que le cema a au sujet des opérations qu’il commande l’exclusivité de la parole ni que leur nature militaire interdit aux responsables politiques une expression à leur sujet. Toutes les démocraties ont connu des situations dans lesquelles politiques et chefs militaires s’exprimaient simultanément et parfois de façon contradictoire sur les opérations en cours.

Le message doit expliquer la situation et les décisions que l’on prend : le « dire » est souvent d’abord un exercice à caractère pédagogique, reposant sur des faits qu’il s’agit de rendre intelligibles, de « traduire ». On explique avant de justifier, on sépare les faits du commentaire : justifier consiste à démontrer que toutes les autres options n’étaient pas réalistes, raisonnables ou convaincantes. Montrer que ces fausses alternatives ont été étudiées conforte l’explication et l’intelligibilité des décisions prises et la relation de l’action conduite. Comme la pédagogie, la répétition, le « redire », sera bien souvent un élément indispensable de la continuité de la prise de parole.

Le message ne peut pas être spéculatif. Dire n’est pas « prédire » et nombre de malentendus durables naissent d’un propos qui, au-delà de l’explication, n’a pas su résister à la tentation du pronostic, que l’histoire s’est régulièrement empressée de démentir. Le message doit être résilient, c’est-à-dire être capable de résister aux aléas des événements, tout en continuant à procurer de l’intelligibilité aux situations.

Le message n’est pas un règlement de comptes : « médire » n’est pas dire. Ce principe, par-delà son évidence, n’est pas si simple à mettre en œuvre : la tentation de parler de l’ennemi en le discréditant est grande, et le langage qui le concerne doit être soigneusement préparé ; il peut d’ailleurs changer en fonction de l’évolution de l’opération. À propos de l’ennemi, que veut-on susciter ? Haine, défi, mépris, rejet ? Ces questions méritent que l’on s’y arrête, car elles ne trouvent pas de réponse univoque ou évidente. Dans les conflits asymétriques que nous connaissons, l’ennemi aura des soutiens, y compris parmi nos concitoyens, et ses messages auront des répercussions au sein de la nation : l’ennemi doit-il être diabolisé pour ce qu’il fait ou pour ce qu’il est ? Veut-on transporter sur le territoire national un conflit qu’il cherche précisément à installer aux confins de nos banlieues ?

Le message n’est pas intermittent. Si le choix du moment est un élément important de la décision de « dire », il ne doit y avoir aucun malentendu : une fois la prise de parole accomplie, elle ne peut être à éclipse. Prendre la parole implique d’admettre la continuité d’une relation d’explication, d’une pédagogie.

En somme, prendre la parole, c’est décider d’instaurer une relation, d’engager un dialogue sur un sujet dont on pense qu’il est à la portée des interlocuteurs et que ces derniers méritent qu’il leur soit exposé. Cette relation que l’on décide de construire impose un engagement, des normes et une promesse de continuité.

  • Quand veut-on, que doit-on « dire » ?

« Dire » signifie également rendre compte, donc gérer le temps. Or, avec l’incertitude, l’autre dimension qui surplombe toutes les décisions politico-militaires est le rapport au temps. Des vingt-cinq dernières années d’opérations, une leçon massive s’impose : les conflits durent toujours plus longtemps qu’on ne l’avait escompté, même lorsque le pronostic initial était formulé de façon qui, rétrospectivement, s’avère profondément juste, et l’idée que l’on ne quitte un territoire qu’une fois la sécurité et la stabilité rétablies de façon suffisamment solides ne suffit pas à créer les conditions de la soutenabilité, en termes d’opinions, de l’opération au regard des critères que retiennent aujourd’hui nos démocraties. En vérité, si le critère de la soutenabilité dans le temps était celui qui, dans l’avenir, devait conditionner les engagements opérationnels, on peut faire le pari que ceux-ci deviendraient l’exception. Les engagements en Irak et en Afghanistan ont conjointement affaibli la capacité des opinions occidentales à soutenir l’engagement de leurs troupes dans ces opérations, même lorsqu’un rapport direct est établi entre ces engagements et la sécurité des citoyens des États occidentaux.

La question à laquelle sont confrontés les décideurs est donc de déterminer les circonstances qui doivent porter l’acte de « dire ». Au-delà de la décision initiale de s’engager, qui en règle générale n’est pas la plus difficile à « dire », une fois l’engagement décidé, quand faudra-t-il « dire » ? Lors de changements de moyens mobilisés ? de changements d’objectifs visés ? Et si c’est le cas, faut-il admettre qu’il s’agit de changements ou faut-il prétendre qu’il s’agit d’une stratégie inchangée ajustée en fonction des circonstances par de nouveaux moyens ? La tentation constante, bien souvent partagée par les politiques et les militaires, est d’affirmer qu’un changement de moyens, un renfort d’effectifs par exemple, vise à mieux atteindre des objectifs inchangés, plutôt que d’admettre qu’un tel ajustement vise à faire face aux difficultés à atteindre les objectifs visés, constat qui serait alors compris comme annonciateur d’un échec de l’opération. Situation très difficile, qui, en outre, engage tous les acteurs de l’opération – notamment les alliés avec lesquels le sujet devra être concerté – dont l’expérience montre qu’elle est souvent imparfaitement traitée et tarde rarement à faire la « une » des journaux3.

Par ailleurs, si le temps est une donnée omniprésente des décisions, il ne revêt pas nécessairement la même signification pour le politique et pour le militaire. Ou plutôt, selon les contextes, l’impatience peut être du côté du politique, qui tarde à voir survenir les résultats escomptés et qui voudrait donc pouvoir démontrer la réalité de progrès accomplis sur la voie tracée, ou du côté du militaire, qui constate qu’ajouter du temps au temps n’a guère de chance de renverser le cours de l’histoire, mais accroît au contraire les risques auxquels sont exposés les soldats engagés.

  • Comment veut-on le dire ?

S’agissant des normes du « dire », elles peuvent s’exposer comme suit. Tout ne peut être dit immédiatement, mais ce qui est dit doit avoir été vérifié et pouvoir résister au temps des vérifications futures, voire des retours d’expériences (retex auxquels le « dire » devra d’ailleurs contribuer) ; ne dire que ce dont on est suffisamment assuré (si l’on attend d’être certain pour dire, il est probable que l’on ne dira guère) et mobiliser les chaînes hiérarchiques pour que ce qui est dit ait déjà subi l’épreuve des remontées d’informations attestées.

Savoir admettre que l’on s’est trompé ou que ce qui a été dit précédemment était incertain ou même erroné : on n’a jamais tort d’admettre que l’on s’est trompé (dès lors que cela ne se répète pas trop fréquemment !), mais toujours de persister dans l’erreur ou de s’enferrer dans des affirmations que l’on sait contraires à la réalité.

Dans nos États démocratiques, la contradiction est légitime et peut être source de confiance dans les gouvernants bien plus que l’adhésion aveugle. Admettre que la mission est difficile et que personne n’est assuré du résultat n’est pas nécessairement faire preuve de faiblesse, mais faire appel à l’intelligence des citoyens, faire écho aux sentiments qu’éprouvent également ceux qui sont engagés sur le terrain, donner enfin des raisons légitimes de satisfaction collective lorsque le résultat est atteint.

Depuis Marshall McLuhan, nous savons que « le medium est le message », que le choix du vecteur a autant d’importance que le message lui-même et que l’important est d’assurer la cohérence entre les deux. On peut choisir de « dire » une action ayant anéanti une cellule terroriste visant une bourgade sahélienne par le truchement d’un communiqué de presse ou de faire appel au témoignage du chef de section rendant compte de l’action conduite devant des caméras de télévision diffusant en streaming sur Internet via le satellite. Tout est possible, y compris un président des États-Unis qui communique par des messages ne dépassant pas cent quarante caractères, mais qui sont lus par des millions de followers, ceux précisément qu’il cherche à atteindre, et repris par les médias du mainstream, ceux des élites qu’il entend précisément défier. Avec l’explosion et la diversification des médias qui font tous de l’instantanéité une règle d’or de leur métier, il est évident que le choix du medium est effectivement aussi stratégique que celui des mots et du message, ces derniers devant cependant être adaptés à celui-là. Il ne suffit pourtant pas d’aller sur les réseaux sociaux pour avoir réglé cette question, si le bruit (buzz) suscité par le message est détourné, dénaturé ou ridiculisé. L’affaire est compliquée, de plus en plus, et n’obéit à aucune règle intangible. On pourrait cependant relever que le vecteur majeur de l’information, et notamment de l’émotion – or la guerre est bien entendu toujours un enjeu émotionnel de grande puissance puisqu’elle parle de la violence et de la mort –, est l’image (80 % des contenus qui sont diffusés sur les réseaux sociaux sont de la vidéo) ; sans prétendre que tout doit passer par l’image, il est néanmoins certain qu’il n’est pas possible d’ignorer sa force de conviction. Au surplus, l’image est un medium polymorphe qui laisse la place à de multiples mises en œuvre, allant de l’interview à la caméra embarquée (drones), en passant par la reconstitution ou le documentaire qui réunit témoins, critiques, acteurs et restitutions.

Pour autant, quel que soit le medium retenu, l’engagement à « dire » doit être celui de l’honnêteté et de l’authenticité, du respect des interlocuteurs. Il va de pair avec la promesse de continuité : on ne prend pas la parole une fois, pour disparaître ensuite. Prendre la parole et dire, c’est s’engager, revenir devant l’auditoire et faire face à la contradiction, la respecter, dans la durée. « Dire » n’est pas raconter une histoire, un jour, c’est contribuer à un exercice démocratique par lequel le citoyen est éclairé sur les actions de ses gouvernants, de ses armées, leurs motivations, leurs difficultés. L’humilité n’est pas incompatible avec la conviction de l’importance de l’action entreprise. À l’opposé de l’humilité, l’arrogance nourrira la propagande de l’adversaire, qui ne manquera pas de discréditer le discours tenu chaque fois que les événements lui donneront l’occasion de démontrer un « succès ». L’humilité n’est pas nécessairement aveu de faiblesse, mais prudence pour être en mesure de faire face à des situations futures qui pourraient être des épreuves, plus difficiles encore que celles déjà rencontrées.

Ce mélange de détermination et d’humilité, de professionnalisme avéré et de modestie expérimentée doit donc constamment inspirer le dire des politiques et des militaires lorsqu’ils relatent les décisions prises et les opérations engagées : le temps de la victoire sera long à venir et, au total, il est plus essentiel d’assurer la « résilience » de l’opération, c’est-à-dire la continuité du soutien que lui apporte l’opinion, que d’annoncer des victoires sans lendemain.

  • Avec la représentation nationale

Si les vingt-cinq dernières années ont vu surgir des processus d’élaboration de la décision qui associent étroitement autorités politiques et responsables militaires, chacun dans ses responsabilités, l’autre transformation remarquable est celle de l’interaction qui s’est installée entre les chefs militaires et les élus nationaux siégeant au Parlement.

On a oublié que jusqu’aux années 1990, il était extrêmement rare que les chefs d’état-major répondent aux questions des commissions parlementaires, de la Défense et des Forces armées (Assemblée nationale) ou des Affaires étrangères et de la Défense (Sénat)4. La première vague d’auditions de grande ampleur a été organisée par la commission de la Défense de l’Assemblée nationale au printemps 1991, afin de tirer les enseignements de la guerre du Golfe.

Il est d’ailleurs évident que la guerre du Golfe a ouvert la voie à des relations entre militaires de haut rang et parlementaires tout à fait inédites sous la Ve République. Au fil des années, les motifs d’audition se sont élargis : outre l’information de la représentation nationale sur les opérations en cours, les chefs d’état-major, mais aussi le délégué général pour l’armement (dga), le secrétaire général pour l’administration (sga), les directeurs des grands services interarmées (santé, infrastructures…), les officiers commandant les grandes formations des armées ou les commandements interarmées ont été de plus en plus régulièrement auditionnés, notamment dans le cadre des débats budgétaires et des lois de programmation militaire5.

Cette évolution n’est pas étrangère à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a décidé un renforcement des prérogatives du Parlement dans le domaine de la défense par l’instauration d’un mécanisme obligatoire d’information et de contrôle de celui-ci sur les opérations extérieures. En amont, le gouvernement doit ainsi l’informer de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger au plus tard trois jours après le début de l’intervention et doit préciser les objectifs poursuivis, les modalités de cette information restant à sa discrétion. L’information transmise peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. En aval, s’agissant de la prolongation des opérations extérieures, le principe retenu est celui d’une autorisation parlementaire. Il en est ainsi lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois.

De l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle jusqu’en juin 2017, l’Assemblée nationale a déjà eu à se prononcer à sept reprises au titre de l’alinéa 3 de l’article 35 de la Constitution. Ce faisant, la représentation nationale a eu à connaître des opérations en Afghanistan, au Tchad, en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, au Liban et au Kosovo, en Libye, en Centrafrique (opération Sangaris), en Irak (opération Chammal), ainsi que de l’engagement des forces aériennes au-dessus du territoire syrien.

Si ces débats parlementaires mettent en face à face le gouvernement et la représentation nationale, leur préparation est l’objet d’un soin particulier de la part de l’exécutif. Politiques et militaires doivent fixer les termes retenus pour décrire les objectifs assignés à l’opération débattue par le Parlement, ses caractéristiques et, bien souvent, le récit des premières heures de l’engagement, le débat parlementaire intervenant fréquemment alors que l’opération a déjà débuté. Dans le cadre de cette préparation, les mots qui vont décrire la nature de l’opération – « lutte contre le terrorisme », « interposition », « rétablissement de la paix »… – vont peser, car ils serviront de référent pour juger de son accomplissement. S’agit-il d’une opération d’interposition, on examinera si les affrontements entre communautés se poursuivent ; d’une mission de « lutte contre le terrorisme », on interrogera l’État chaque fois qu’un attentat semblera démentir l’affirmation selon laquelle le démantèlement des groupes opérant dans la région est en bonne voie. Le « dire » au sujet de l’opération se forge dans ces quelques heures de débat, qu’une déclaration solennelle du chef de l’État pourra venir compléter afin que l’opinion publique en soit également saisie, aussi directement que possible. Ultérieurement, la représentation nationale continuera d’interroger les responsables politiques et militaires sur l’évolution de l’action conduite en se référant aux « buts de guerre » affichés lors de son lancement.

Ce faisant, la France s’est inscrite dans une tendance déjà largement amorcée aux États-Unis, au Royaume-Uni ou en Allemagne fédérale, même si les modalités et la portée de ce contrôle parlementaire sur les engagements extérieurs des forces armées peuvent varier considérablement. Au-delà, il importe de bien mesurer que ces processus complexes de déclarations, qui interviennent dans les capitales des États participant ensemble à des opérations extérieures, se répercutent aux sièges des organisations politiques et militaires auxquelles ils appartiennent conjointement. Il faut avoir assisté aux réunions (conjointes ou distinctes) des ministres de la Défense et des cema des vingt-huit États membres de l’otan pour prendre la mesure de ce que le « dire » auquel chacun s’adonne devant sa représentation parlementaire peut avoir d’échos au Conseil atlantique ou au Comité militaire de l’otan : la moindre variation sémantique entendue dans une capitale sur les motivations de l’engagement, sur l’évaluation des résultats atteints, sur les conditions du retrait peut être l’objet de longues discussions destinées, qui à lever une ambiguïté, qui à préciser sa compréhension du mandat, qui, enfin, à rappeler ses « lignes rouges », ses caveats dont il ne peut sortir sans avoir à faire approuver par ses autorités politiques l’adaptation demandée par un partenaire ou préconisée par un groupe d’experts de l’organisation.

Le « dire » politico-militaire n’est donc pas uniquement pédagogie et travail de conviction en direction de la représentation nationale et des opinions, il est aussi messages adressés aux alliés, aux partenaires de la coalition et, à ce titre, un ingrédient en tant que tel de la conduite des opérations.

  • La stratégie déclaratoire

Là où le système stratégique issu de la guerre froide faisait de l’horizon Est-Ouest le cœur des enjeux de défense, le système issu de la rupture des années 1990 ne repose plus sur des données structurantes constantes, l’absence de régulation globale et la multipolarité ayant très largement ouvert la voie à un système dans lequel la violence n’est plus une exception, mais au contraire une constante. Le monde est plus dangereux, caractérisé par « la permanence d’un état de crise à l’échelle mondiale » et « des risques d’escalade accrus »6.

Dans ce contexte, la « stratégie déclaratoire », cet exposé systématique des buts, des missions et des moyens de la défense, devient une composante essentielle du « dire ». Elle consiste à indiquer par avance à tous, nationaux, alliés, partenaires, adversaires et ennemis potentiels, où la France placera ses « lignes rouges », l’accepté de l’inacceptable, les réponses qu’elle apportera aux menaces et aux risques que l’on voudrait lui faire subir.

On sait que la stratégie de dissuasion repose sur une stratégie déclaratoire ferme. Comme le souligne Nicolas Roche, « au fondement de la dissuasion figurent les discours des États : car toute politique nucléaire repose sur des capacités techniques, sur des exercices militaires, mais surtout sur une politique déclaratoire, destinée à signaler à l’adversaire les risques qu’il encourt. Dans la dissuasion, les mots ont une valeur stratégique, surtout quand ils sont prononcés par le chef d’État responsable de l’emploi de l’arme nucléaire »7.

L’instrument privilégié de cette stratégie déclaratoire est la série des Livres blancs publiés par les gouvernements successifs. Il est intéressant de constater que la décision de « faire » un Livre blanc est toujours associée à la volonté de mieux faire comprendre la stratégie que l’on entend mener, ce qui évolue par rapport à la période précédente et ce qui caractérisera la politique de défense à l’avenir.

Or ce qui frappe lorsque l’on examine tous les Livres blancs publiés en France, c’est à la fois leur fréquence accrue depuis la fin de la guerre froide et leur champ d’application de plus en plus large. Jusqu’aux années 1990, un seul avait été publié, en 1972, et son objet était principalement d’expliquer aux Français le bien-fondé de la stratégie de dissuasion nucléaire. Son second objectif était de resserrer les relations entre la France et ses alliés européens en précisant la stratégie conventionnelle ainsi que les capacités des armées, tout en soulignant que la fonction première des capacités conventionnelles était de soutenir la stratégie de dissuasion. Ce n’est qu’en 1994 qu’un nouveau Livre blanc visait à tirer les enseignements de la rupture stratégique intervenue en Europe au tournant des années 1990 ainsi que de la guerre du Golfe en abordant les capacités nécessaires à la projection de forces. Produit en période de « cohabitation », il est apparu aux commentateurs étrangers comme l’expression du centre de gravité de la politique de défense de la France, et, à ce titre, de portée durable.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale établi en 2008 transforme considérablement l’ambition du document, dans la mesure où son objet est élargi, après les attentats du 11-Septembre, aux enjeux de sécurité résultant de la montée en puissance du terrorisme. Son champ est désormais celui de « l’ensemble des risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la nation ». Comme son prédécesseur, celui d’avril 2013 couvre le champ de la défense et de la sécurité nationale, qui apparaît être désormais durablement le référent de la stratégie déclaratoire de l’État en la matière. On peut même considérer qu’il accentue la priorité donnée à la protection du territoire national par l’importance accrue qu’il accorde aux fonctions prévention-anticipation-renseignement.

Préfigurant également une nouvelle loi de programmation militaire en débat au Parlement au printemps 2018, la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale rendue publique en octobre 2017, si elle n’a pas voulu s’affirmer Livre blanc, a d’abord l’ambition de tirer les enseignements des mutations intervenues depuis 2013, la ministre des Armées constatant que « les menaces et les risques identifiés dans le Livre blanc de 2013 se sont manifestés plus rapidement, avec une intensité plus forte qu’anticipé »8.

Ces exposés de la politique de défense, et désormais de sécurité du pays, ont été de plus en plus directement associés à la préparation des lois de programmation militaire (lpm) qui en sont le complément. Ainsi, si les Livres blancs exposent la stratégie générale de la nation, les lois de programmation en définissent, dans un cadre pluriannuel, la stratégie des moyens. Même si, comme le soulignent volontiers les inquiets9 et les critiques10, à mesure que le champ couvert par les lpm s’accroissait, leur vertu normative s’est affaiblie, la stratégie déclaratoire doit également inclure les orientations et priorités retenues par les différentes lois de programmation pour embrasser l’ensemble du champ couvert par le « dire ». Quant à l’écart qui peut s’installer entre objectifs et réalisations, il est bien souvent la matière du débat public sur la défense, entre exécutif et législatif, mais aussi entre politiques et militaires, ce dont les médias et les réseaux sociaux se nourriront.

Dès lors, le « dire » sur la dissuasion et les opérations, adossé à la stratégie déclaratoire de la nation, ne doit pas seulement s’analyser comme expression d’une volonté politique car chaque fois qu’est affirmée la détermination de la France à prendre ses responsabilités, la question de savoir si l’engagement est « soutenable », non plus en termes d’opinions, mais en termes de ressources disponibles, sera posée. Ce faisant, ce sera sa crédibilité, notamment dans la durée, qui sera également questionnée.

Au terme de ce cheminement dans les processus de décision politico-militaire, leur expression publique, qui doit être tout sauf improvisation, la place croissante du Parlement, la nécessaire réaffirmation des fondamentaux qu’expose la stratégie déclaratoire ainsi que le test de crédibilité que constitue l’écart entre ambitions affichées et ressources disponibles pour les exercer dans une durée qui se compte dorénavant en décennies au moins, on doit admettre que donner à comprendre la mission, l’exposer publiquement, relever les contradictions et les incertitudes qui l’entourent, évaluer avec pertinence la durée, et donc l’ampleur des ressources qui devront être mobilisées pour atteindre les objectifs fixés, reconnaître les risques qu’elle induit, constitue un ensemble d’impératifs qui pourraient faire reculer, au moins hésiter. Pourtant, la démocratie exige le « dire » des missions des armées, accomplies au nom des Français et pour les protéger.

1 J.-R. Bachelet, « Désobéir, droit et devoir. Une orientation constante depuis un demi-siècle », Inflexions n° 24, p. 149, repris dans F. Lecointre (sd), Le Soldat xxe-xxie siècle, Paris, Gallimard, « Folio Histoire », 2018.

2 Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, Paris, La Documentation Française, 2017, p. 37.

3 En avril 1999, le débat entre Britanniques et Américains au sujet des résultats de la campagne aérienne menée sur la Serbie a conduit très rapidement, à peine un mois après le début des opérations, à un débat sur l’adéquation de la stratégie de l’otan aux objectifs visant à protéger la population du Kosovo.

4 Ils ne pouvaient d’ailleurs le faire qu’avec l’autorisation du ministre de la Défense.

5 Si l’on examine l’activité de la commission de la Défense et des Forces armées de l’Assemblée nationale depuis les élections législatives de juin 2017 et jusqu’à la mi-mars 2018, on constate qu’elle a auditionné la ministre des Armées à trois reprises, le cema à quatre reprises, les cemat, cemaa et cemm à trois reprises respectivement, tout comme le dga et le sga. Ces auditions incluant celles relatives à la Loi de programmation militaire 2019-2025. Dans le cadre de la préparation du budget pour 2018, elle a en outre auditionné le groupe de liaison du Conseil supérieur de la fonction militaire (csfm) et le président du Haut Comité d’évaluation de la condition militaire (hcecm), mais aussi les commandants du Commandement des opérations spéciales, du Commandement interarmées de l’espace, de la Direction du renseignement militaire et de la cyberdéfense.

6 Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, op. cit., p. 37.

7 N. Roche, Pourquoi la dissuasion, Paris, puf, 2017.

8 Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, op. cit., p. 9.

9 G. Forray, La Défense française face à la montée des périls, Paris, Economica, 2015.

10 V. Desportes, La Dernière Bataille de France, Paris, Gallimard, 2015.

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