« L’Europe croule sous le poids de la technocratie, des normes réglementaires et des procédures administratives, au point d’en oublier l’essentiel : le sens du processus de réunification », disait Vaclav Havel en 20031. Ces mots de l’ancien président tchèque résonnent aux oreilles de nombreux observateurs de l’Union européenne (ue), ainsi qu’à celles de beaucoup de citoyens européens inquiets de la multiplication sans limites des normes et des règles édictées depuis sa création. Ce n’est pas un mythe : l’ue est productrice de normes, et celles-ci vont de l’infiniment petit (la taille des bananes, le marquage des œufs, le rejet des cabillauds en mer…) à l’infiniment grand (plan de relance, stratégie industrielle de défense, pacte de stabilité, règlement général sur la protection des données…). Cette diversité d’objets et de champs d’application fait d’elle une puissance normative par excellence.

À l’heure où associations, entreprises, industries et dirigeants européens en appellent à une pause réglementaire, à l’instar du président français Emmanuel Macron le 11 mai 2023 en matière de normes enviro­­nnementales notamment, plusieurs questions se posent. Tout d’abord, l’Union européenne produit-elle trop de normes ? Ensuite, celles-ci sont-elles vraiment édictées dans l’intérêt des Européens ? La réglementation européenne, la plus exigeante au monde en bien des matières, n’est-elle pas un frein à la compétitivité de nos entreprises ou à l’essor de géants économiques comme aux États-Unis ou en Chine ? Enfin, l’« Europe des normes » ne s’est-elle pas éloignée de l’ambition initiale, celle des pères fondateurs ? N’a-t-on pas perdu de vue l’objectif, la finalité de cette union ? Les normes se suffisent-elles à elles-mêmes ou sont-elles des outils utiles à la réalisation d’un objectif plus grand ?

Ces interrogations sont au cœur de la crise de légitimité et de confiance qui secoue l’Union européenne depuis de nombreuses années. Car à travers elles, c’est avant tout la question du sens de la communauté et de la solidarité européennes qui se pose. Pourquoi les États continueraient-ils de « sacrifier » une part de leur souveraineté nationale pour donner toujours plus de pouvoir à une « super-structure » productrice de normes, mais parfois dépourvue de discernement quant à la portée réelle de celles-ci ? C’est peu ou prou la question que se sont posée les Britanniques en 2016 et qui a conduit une (courte) majorité d’entre eux à demander la fin d’un abandon de souveraineté qu’ils estimaient inutile, convaincus qu’ils récupéreraient leur pouvoir d’agir à leur guise et selon leurs intérêts une fois sortis de l’ue. Si cette vision séduit par sa simplicité, la réalité montre qu’elle est illusoire. Les Britanniques sont-ils plus libres aujourd’hui ? Déliés des contraintes réglementaires européennes peut-être, mais affranchis des règles du marché, des effets de la mondialisation, des dépendances commerciales et économiques à d’autres régions du monde, plus à l’ouest… certainement pas.

Il est vrai que l’Union européenne s’est parfois égarée dans son processus de normalisation, qu’elle est allée trop loin dans un certain nombre de domaines, qu’elle aurait pu se contenter souvent d’identifier des objectifs et de laisser plus de marge de manœuvre aux États. Il est vrai aussi que les principes de libre concurrence ont trop longtemps présidé aux normes édictées, même lorsque celles-ci contrevenaient aux intérêts communs. Nul ne peut nier que les règles strictes imposées par Bruxelles ont parfois conduit des entreprises européennes à la faillite ou au rachat par des entreprises étrangères.

Ce primat de la libre concurrence relève de l’aveuglement d’institutions qui ont longtemps cru à la théorie d’Adam Smith de la main invisible du marché et aux vertus du doux commerce de Montesquieu. Elles n’ont pas vu que le monde était en train de changer, que les règles du commerce international étaient peu à peu bafouées et contournées par ceux-là même qui les avaient édictées des décennies plus tôt. Elles n’ont pas pris la mesure du retard économique et industriel de l’Europe dans des domaines d’intérêt stratégique, convaincues qu’interdépendances et accords commerciaux avantageux suffiraient à compenser ce retard et à pallier les manques. La crise sanitaire de la covid-19 puis la guerre en Ukraine ont eu raison de cet aveuglement. Le 22 février 2022, les Européens ont compris qu’ils s’étaient trompés – ou qu’ils avaient été trompés – et que le monde n’était plus celui qui avait présidé à la construction des institutions européennes des années 1950.

Cette Zeitenwende (« changement d’ère ») s’est imposée à tous les Européens comme une révélation brutale mais salvatrice. Les États membres et les institutions européennes ont alors posé un regard nouveau sur la capacité normative de l’ue : désormais, celle-ci doit être dirigée vers des objectifs de protection, d’influence et de souveraineté. Il était temps ! Mais pourquoi cette prise de conscience a-t-elle été si tardive ?

Il est de bon ton d’accuser les institutions bureaucratiques bruxelloises de tous les maux. Mais si les États membres l’avaient voulu, cette réorientation politique aurait pu voir le jour bien plus tôt. Or les nations européennes chérissent la norme – et surtout le pouvoir de « créer » la norme – autant que Bruxelles. Et la France fait figure d’élève modèle dans le domaine. Un chiffre pour comprendre l’ampleur de cette dérive : environ 20 % de notre législation découle directement de la législation européenne ; donc les 80 % restants sont bien de notre fait2.

Un rapport du Sénat de 2018 apporte un éclairage sur un mal très français, celui de la « surtransposition » du droit européen en droit national. Parmi les conséquences : des entreprises nationales souvent placées « dans une position concurrentielle défavorable en leur imposant des charges que les autres entreprises européennes n’ont pas à supporter »3. En effet, si les directives européennes imposent des objectifs aux États membres que ceux-ci sont tenus de respecter en vertu du principe de primauté du droit communautaire, elles laissent une marge de manœuvre quant aux moyens dont disposent ceux-ci pour atteindre ces objectifs. Il s’avère que, bien souvent, ces moyens sont plus exigeants pour les Français que pour les autres Européens. Le plan national et le plan communautaire partagent donc la responsabilité de l’inflation normative que nous vivons.

Que s’est-il passé entre l’idée originelle des pères fondateurs de la Communauté européenne et la réalité, qui est celle d’une « Europe des normes » que rien ni personne ne semble plus pouvoir arrêter, aussi bien au plan des institutions communes qu’au sein des États membres ? Comment en est-on arrivé là ? La réponse à cette question s’inscrit dans une lecture de l’histoire de la construction européenne : peu à peu, le moyen (la norme) est devenu la fin. Normer, légiférer, réglementer sont des objectifs en soi, faisant perdre de vue la vraie finalité du projet : protéger les États membres et leurs citoyens. Or la norme, lorsqu’elle est utilisée comme moyen, peut être un réel instrument d’influence, de puissance et de souveraineté. Les Américains et les Chinois en font la démonstration quotidienne. Pourquoi pas l’Europe ?

• Construction européenne : la norme au détriment du politique

Pour répondre à toutes ces interrogations, il faut revenir aux débuts de l’histoire de la construction européenne. En effet, l’ue a été bâtie à partir d’une méthode bien précise dite « méthode Monnet ». Les fondateurs de la Communauté se sont posé une question d’ordre philosophique : qu’est-ce qui pourrait pousser les États à être solidaires entre eux et à renoncer à une part de leur souveraineté ? Comment leur faire accepter des obligations de solidarité et les contraindre à harmoniser leurs systèmes nationaux à travers des normes et des réglementations ? Jean Monnet, alors commissaire général au Plan au sein du gouvernement français (de 1946 à 1952), va proposer une méthode inspirée notamment du fonctionnalisme de David Mitrany4.

Cette méthode est simple en apparence : il s’agit d’organiser de manière fonctionnelle (fonction par fonction) les relations et les activités entre les États à partir de leurs besoins, et uniquement dans les domaines qui requièrent objectivement une coopération. Selon la définition qu’en donne Mitrany, le fonctionnalisme implique une réelle décentralisation et une multiplication des agences spécialisées, domaine par domaine. Or Jean Monnet est aussi fortement influencé par la tradition jacobine centralisatrice française et par le néo-fonctionnalisme, représenté par Ernst Haas, qui reconnaît une importance et une valeur plus grande aux institutions centrales. Pour les tenants de ce courant, la création d’institutions supranationales pour encadrer la solidarisation des activités économiques est nécessaire au déploiement et à la pérennisation de ces relations de solidarité.

Quelles que soient les nuances entre fonctionnalisme et néo-
fonctionnalisme5, un point commun essentiel et caractéristique existe entre eux : la reconnaissance d’un processus dit de spill over ou d’engrenage, c’est-à-dire qu’à partir d’une première solidarisation d’autres suivront naturellement, graduellement. La méthode dite « des petits pas » perçoit ainsi les relations de solidarité dans un processus quasi mécanique, automatique, d’intégration6. Elle a deux conséquences majeures : elle a permis la création de la première communauté autour du charbon et de l’acier, et de toutes celles qui suivront – en ce sens, on peut dire qu’elle a parfaitement fonctionné –, mais elle a aussi conduit à dépolitiser le processus de construction européenne au profit d’une approche davantage technique et juridique.

En effet, même si dès 1950 Jean Monnet a en vue la création d’une Fédération européenne (sous-entendu une fédération politique), il sait que les États et les peuples s’y opposeront, car ils n’accepteront pas d’abandonner d’un seul coup une part trop importante de leur souveraineté. La patience s’impose afin de faire accepter aux États la nécessité d’étendre progressivement leurs relations de solidarité à différents domaines, d’abord économiques, puis politiques. Le pari des pères fondateurs réside ainsi dans l’idée qu’en percevant les avantages réciproques qu’ils retireront de la coopération dans toujours plus de secteurs d’activité, ils ne pourront que souhaiter la renforcer et l’élargir.

Mais au fur et à mesure des approfondissements de l’intégration, l’approche techniciste et rationnelle s’est heurtée au retour de la politisation et de la subjectivation. Dès 1954, avec l’échec de la Communauté européenne de défense (ced), sujet éminemment plus politique et qui touche au plus près la souveraineté nationale, on perçoit que le chemin vers les « États-Unis d’Europe » ne sera pas sans embûches. Cet échec conforte Jean Monnet dans son choix de continuer l’intégration par les secteurs économique et juridique. Un choix dont les conséquences, comme la normalisation excessive, seront très vite et jusqu’à aujourd’hui dénoncées.

La construction européenne, en plus de s’inspirer de la méthode fonctionnaliste revisitée par Jean Monnet, repose sur un principe de fonctionnement : la subsidiarité. C’est elle qui régit l’attribution des compétences entre les États membres et la Communauté. Pour Julien Barroche, la subsidiarité est « la règle générale selon laquelle tout ce que les individus, seuls ou en groupe, peuvent accomplir par eux-mêmes ne doit pas être transféré à l’échelon supérieur »7. En ce qui concerne la répartition des compétences entre le plan national et le plan européen, elle implique que l’ue agisse uniquement lorsque l’échelon national de gouvernance ne peut le faire ou que l’efficacité d’une action serait réduite si elle était entreprise de façon uniquement nationale. Mais c’est un concept dynamique, puisque la répartition des compétences entre les plans supranational et national a beaucoup évolué (et évolue encore !) tout au long de la construction8.

Sur le papier, la répartition des compétences entre les États et l’ue est claire et rationnelle puisque régie selon le principe incontestable et incontesté de subsidiarité. Or, dans les faits, et a fortiori depuis les élargissements successifs, elle est davantage conduite par la recherche du plus petit dénominateur commun, c’est-à-dire ce sur quoi les États sont prêts à s’accorder ou ce qu’ils sont prêts à sacrifier. Elle est aussi orientée, jusqu’à il y a peu du moins, par l’objectif de libéralisation économique et d’intégration des pays européens dans les règles de l’économie de marché néolibérale.

L’Union européenne a ainsi confondu la fin et les moyens : le projet politique a peu à peu disparu au profit d’une recherche de consensus – de plus en plus difficile à obtenir en raison de la multiplication du nombre d’États membres –, donc d’un accroissement des règles et des normes techniques qui ne suscitent pas ou peu de débats dans les États, et qui sont, à première vue, loin du champ politique et des préoccupations directes des citoyens. Or les implications de ces normes dans la vie quotidienne des Européens (États, citoyens et entreprises) sont bien réelles.

• La norme : un outil d’influence indispensable mais insuffisant

L’édiction de normes est donc très vite devenue l’instrument privilégié de l’Union européenne. Ce choix s’explique aussi par des facteurs culturels. L’Europe est l’un des continents qui valorise le plus le droit dans le règlement des conflits, en lieu et place de la force. Cela se vérifie dans les enquêtes d’opinion à chaque conflit. C’est en 2003, à l’occasion de l’invasion de l’Irak par les États-Unis, que la valorisation du droit par les Européens a été la plus flagrante (et est la mieux documentée) : bien que le mouvement contre l’intervention américaine ait été mondial, c’est en Europe que l’on a recensé le plus de manifestations et d’événements dénonçant cette guerre. Pour Dominique Reynié, c’est même le moment « fondateur d’une authentique opinion publique européenne »9.

Pour quelle raison les Européens se sont-ils massivement opposés à cette intervention ? Compassion ou idéologie pacifiste ont peut-être animé certains opposants à la guerre, mais plus prosaïquement, l’opinion publique a voulu privilégier le règlement du conflit par la voie judiciaire plutôt que militaire, révélant ainsi un système de valeurs différent de celui des Américains. En effet, les sondages effectués à cette époque indiquent clairement une préférence pour le recours aux principes d’une justice internationale : si 54 % des Américains considèrent que leur pays doit attaquer militairement l’Irak, entre 60 % et 90 % des Européens estiment qu’une extradition et un jugement des responsables des attentats du 11 septembre 2001 sont préférables.

L’attachement au droit s’inscrit dans une tradition politique et sociale européenne qui remonte au moins au siècle des Lumières. Kant, Montesquieu ou encore Rousseau ont largement inspiré les pères fondateurs de l’Europe et les penseurs des institutions européennes. Même après l’échec de la Société des nations (sdn) introduite par le Traité de Versailles en 1919, et malgré les ressentiments de la Seconde Guerre mondiale, les Européens ont encore envie de croire que le droit peut empêcher le recours à la violence : la création de l’onu en 1945, puis du Conseil de l’Europe en 1949 et de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (ceca) en 1951 montrent bien cette volonté de voir dans le droit (et l’économie) un instrument de paix et de sécurité.

Dès l’après-guerre, la Communauté européenne se construit donc sur et par le droit, et ses institutions s’organisent pour devenir productrices de normes avec un objectif : harmoniser les législations nationales pour rendre les États membres plus « semblables » et plus interdépendants afin qu’ils n’aient plus jamais de raison de se faire la guerre. L’ue a choisi son camp : entre le hard power et le soft power, elle mise avant tout sur le second.

L’influence normative européenne porte même un nom, l’« effet Bruxelles »10, qui correspond à la capacité de l’ue de réglementer les marchés mondiaux à travers sa production de normes, sa politique de concurrence, sa politique numérique ou encore sa politique environ­nementale. Ces règles s’imposent bien sûr aux Européens, mais elles ont vocation à s’appliquer à toute entreprise exerçant une activité dans l’Union. Les exemples les plus marquants se situent surtout du côté de sa politique de réglementation du numérique – le Règlement général sur la protection des données personnelles (rgpd) – et de ses règles commerciales. Les amendes infligées aux gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft) au titre notamment de pratiques anticoncurrentielles et de non-conformité aux règles européennes11 illustrent cet « effet Bruxelles » et témoignent de l’influence normative de l’ue. Toutefois, celle-ci reste encore limitée.

Les Américains sont toujours en tête dans la « bataille des normes » et ont une avance considérable dans de nombreux domaines stratégiques. Pourquoi ? Parce qu’en plus d’être une puissance normative, les États-Unis sont également une puissance technologique et industrielle. Un exemple : dans le cadre du Pacte vert, l’Union européenne a décidé de mettre fin à la vente de véhicules neufs à moteur thermique d’ici 203512, mais les investissements restent maigres pour développer les filières du renouvelable, notamment de l’électrique, surtout en comparaison avec les États-Unis – pour soutenir leur industrie verte, ceux-ci ont mis près de trois cent soixante-dix milliards de dollars sur la table en 202213. La question est donc la suivante : avec ces nouvelles réglementations, notamment celle précitée, comment, avec quels moyens, les Européens comptent-ils maintenir la compétitivité de leur industrie ?

• La norme européenne doit être au service d’un projet
  de souveraineté

Cet exemple n’est qu’un parmi tant d’autres. En se préoccupant davantage de l’outil (la norme) que de la fin (la protection), l’Union européenne a perdu de vue ses objectifs initiaux et est devenue une « machine à normer », source d’une défiance accrue dans l’opinion publique. Depuis la crise sanitaire, les mentalités évoluent, notamment au sein des institutions, sous l’impulsion en particulier du commissaire au marché intérieur Thierry Breton, qui met sur la table des projets de réindustrialisation du continent. La défense, secteur délaissé depuis plusieurs décennies, voire même dénigré par les institutions politiques mais aussi financières, revient au centre des débats politiques européens. Les investissements dans ce secteur sont peu à peu de nouveau encouragés. Il en va de même pour l’énergie nucléaire qui, en 2022, a été reconnue « énergie verte » par le Parlement européen. Si le nucléaire n’est pas la panacée, il s’agit d’une énergie propre et peu coûteuse, indispensable pour le moment à la souveraineté énergétique des Européens.

Car c’est bien de souveraineté qu’il est question lorsque l’on parle de normes européennes. Quand l’ue décide d’interdire les véhicules à moteur thermique avant d’être certaine que les industriels européens pourront faire face à cette transition ou sans mettre les moyens suffisants pour leur garantir une compétitivité économique, elle n’a pas en tête l’objectif de souveraineté. De même, lorsqu’elle multiplie les obligations de reporting extra-financier des entreprises européennes, elle pense avant tout à des objectifs de responsabilité et d’éthique (qui sont bien sûr essentiels).

Ce dernier exemple mérite que l’on s’y attarde un instant, car les enjeux de reporting, qui pèsent de plus en plus sur les entreprises européennes, ont des répercussions économiques et sociales souvent sous-évaluées. La dernière en date est la Corporate Sustainability Reporting Directive (csrd), qui s’applique depuis le 1er janvier 2024 à toutes les entreprises cotées sur les marchés réglementés européens, à celles de plus de deux cent cinquante salariés et qui font un chiffre d’affaires de quarante millions d’euros, ainsi qu’aux pme, mais avec des obligations un peu allégées. Il leur est demandé de communiquer sur la prise en compte des enjeux environnementaux, sociaux et sociétaux dans le cadre de leur activité. Cet exercice n’est pas nouveau. Mais la csrd est inédite par l’ampleur des critères à fournir et par les cibles visées, puisqu’en 2029 elle devra s’appliquer à toutes les entreprises, même les non européennes (ayant un chiffre d’affaires européen supérieur à cent cinquante millions d’euros et une filiale ou succursale basée dans l’ue)14.

Si la csrd et autres outils de reporting sont nécessaires pour évaluer l’incidence d’une entreprise ainsi que sa contribution à la transition vers une Europe neutre en carbone et plus responsable d’un point de vue social, ils représentent un coût important. Pour les entreprises les plus grandes, cela n’est pas si problématique, car elles peuvent se permettre d’embaucher du personnel qualifié ou de faire appel à des cabinets de conseil spécialisés. Mais pour les plus petites, ce coût est pharamineux et ne joue pas toujours en faveur d’une meilleure performance économique. Autre fait notable : le groupe consultatif européen sur l’information financière (efrag), en charge de l’élaboration de ces nouvelles normes d’informations extra-
financières, est composé d’un certain nombre d’experts issus de cabinets de conseil et d’audit. La méfiance et le doute s’installent de fait : ceux en charge d’élaborer ces nouvelles normes ne seront-ils pas les premiers à en bénéficier financièrement ?

Cela nous amène à soulever un dernier élément concernant le processus normatif de l’Union européenne : sa porosité aux lobbys et groupes d’intérêts, européens ou étrangers. L’affaire Monsanto Papers15, révélée en 2017, avait déjà exposé les institutions et mis en avant les lacunes réglementaires. À la suite de ce scandale, l’ue avait annoncé un renforcement des dispositifs de contrôle des activités des lobbys dans les institutions européennes. Mais fin 2022, un nouveau scandale éclate, le Qatargate, et les soupçons de corruption de parlementaires européens par des agents étrangers, notamment marocains et qataris. La vice-présidente du Parlement est directement mise en cause. Dernier exemple en date, début 2024, les renseignements polonais et tchèques mettent au jour un réseau de propagande russe qui soudoierait des députés européens. Que les soupçons soient avérés ou non, la multiplication d’affaires de ce genre a gravement entamé la confiance des opinions publiques ainsi que la légitimité du processus de décision et de fabrication des normes européennes.

Il y aurait encore beaucoup à dire et de nombreux exemples à donner pour montrer l’influence normative de l’Union européenne, ses forces mais aussi ses faiblesses. Ce que l’on peut déjà dire, c’est que l’ue est bel et bien une puissance normative, et que produire des normes constitue un véritable facteur d’influence et de souveraineté. Toutefois, la norme européenne a trop souvent été perçue comme un outil d’harmonisation et de contrainte des États, des entreprises et des citoyens. Deux questions se posent aujourd’hui. La première concerne le processus de normalisation en lui-même et son caractère démocratique : s’il existe de nombreux garde-fous dans l’Hexagone pour prémunir notamment les parlementaires contre l’influence des lobbys et groupes d’intérêts, ils sont encore très limités au sein des institutions européennes. L’ue doit prendre ce sujet au sérieux et trouver des moyens réglementaires pour remédier à la porosité de ses institutions. C’est un enjeu de confiance et de légitimité démocratique, mais aussi de sécurité et de souveraineté – la récente affaire de corruption d’eurodéputés par un réseau pro-russe en atteste.

La seconde question qui se pose est finalement celle des objectifs de l’ue, des finalités recherchées de la solidarité économique, juridique, politique qui lie les États entre eux. La norme n’est pas une fin en soi ; elle ne peut être qu’un moyen ! Le sujet des normes, techniques en apparence, nous amène ainsi à traiter la question existentielle du projet européen : harmoniser, réglementer… mais pour quoi faire, dans quel but ? C’est uniquement en répondant collectivement à cette question que la norme européenne pourra retrouver une vraie légitimité au sein des opinions publiques, mais aussi et surtout une réelle effectivité. Quel est l’effet recherché de toutes ces normes qui s’accumulent ? Si la réponse est la souveraineté, un objectif de puissance en vue de protéger les intérêts de nos États, de nos entreprises et industries, et de nos citoyens, alors il est certain qu’un gros travail de simplification nous attend, y compris au plan national.