« L’état de siège est décrété en Conseil des ministres.
Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. »

Art. 36 de la constitution de 1958

« - Amiral, je m’apprête à décréter l’état de siège.

« Le chef d’état-major des armées jeta un regard surpris en direction du président de la République.

« - L’autorité militaire sera dès demain en charge de l’ordre public et de la justice dans les conditions prévues par les textes. Dans douze jours, nous devrons rendre des comptes devant le Parlement. J’espère que vous êtes prêt à assumer cette responsabilité. »

Certes, ces lignes pourraient constituer la première scène d’un – mauvais – roman de science-fiction constitutionnelle tant ce transfert de compétences civiles à l’autorité militaire paraît non seulement illogique mais effrayant, autant pour les militaires que pour les civils.

L’état de siège est en effet le plus ancien des dispositifs de légalité de crise. Fondé par une loi de 1849 modifiée en 1878, il est aujourd’hui prévu par l’article 36 de la Constitution du 4 octobre 1958 et régi par les articles L2121-1 à L2121-8 du Code de la défense. Ces textes prévoient, en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée, la mise en œuvre d’un régime qui transfère à l’autorité militaire les pouvoirs dont l’autorité civile est investie pour le maintien de l’ordre et la police. Ces pouvoirs de police sont de plus élargis. Des tribunaux territoriaux des forces armées peuvent être établis par décret en Conseil des ministres et se voir attribuer des compétences étendues en termes de personnes susceptibles d’y être déférées comme en termes d’infractions pénalement sanctionnées. Ce régime peut être déclaré sur tout ou partie du territoire1.

Or, comme le montre le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale2 de 2008, l’exercice « direct » par les armées du maintien de l’ordre n’est pas franchement prévu. Les armées agissent pour « soutenir et compléter » l’action des forces de seconde catégorie (gendarmerie mobile et compagnies républicaines de sécurité). Elles ne souhaitent pas aujourd’hui de « mélange des genres » entre action militaire et action policière. De même, les juridictions militaires en temps de paix ont été supprimées en 1982, rendant les armées peu préparées à la responsabilité d’exercer la justice. Les militaires ne sont donc pas enclins à désirer l’application de l’article 36. Les civils, il n’est point besoin de l’expliquer, le redoutent3. Pourtant, l’hypothèse existe. Si les réformes constitutionnelles de 2008 ont profondément remanié et modernisé la Constitution de 1958, l’article 36 n’a pas été touché, tout comme le régime auquel il fait référence.

Les récents événements dans le monde arabe a rappelé le rôle que peut jouer l’armée dans une crise intérieure grave. Même s’il paraît inimaginable d’assister à une situation comparable en France, l’appel à la révolution persiste dans la rhétorique d’extrême gauche4 et la notion de guerre civile s’invite dans les débats. L’hebdomadaire Marianne et la revue L’Histoire, par exemple, ont publié en février-mars 2011 un numéro spécial intitulé « La guerre civile en France ». Une crise arrivant souvent par surprise, il est utile de profiter du rappel des temps pour s’interroger sur la pertinence de l’état de siège : constitue-t-il un moyen bien adapté à l’objectif de retour à une situation normale ? N’en existe-t-il pas de meilleurs ? Faudrait-il amender, voire supprimer l’article 36 ?

Il apparaîtra, au terme de cet article, qu’il est raisonnable de conserver la possibilité de mettre en œuvre l’état de siège. En effet, si les évolutions historiques et institutionnelles peuvent laisser croire à son inutilité, l’armée reste l’ultime recours en cas de crise grave. Celle-ci doit donc se préparer à cette éventualité.

Les évolutions historiques, en montrant l’inadaptation de l’armée au maintien de l’ordre et à l’exercice de la justice, tendent à exclure l’hypothèse d’une application de l’état de siège, conduisant logiquement à une modification de l’article 36.

Dès 1790, le comte de Guibert préconise le partage de la force publique entre la « force du dehors », chargée de la protection des frontières, et la « force du dedans », chargée du maintien de l’ordre5. L’armée s’occupe du dehors et la garde nationale du dedans. Malgré cette répartition, le gouvernement va, tout au long du xixe siècle, demander à la force du dehors de remplacer la garde nationale, dont il se méfie6.

Or l’armée se révèle inadaptée aux missions de l’intérieur, tant dans ses modes d’action, qui aboutissent à des résultats sanglants, que dans ses conceptions morales, qui la mettent par exemple fortement mal à l’aise lors de la mise en œuvre des lois sur la séparation des Églises et de l’État, sur les biens ecclésiastiques et sur les congrégations religieuses entre 1879 et 1914.

Ainsi, la création de forces de l’intérieur dédiées au maintien de l’ordre, la gendarmerie mobile en 1921 et les compagnies républicaines de sécurité en 1945, aboutit à une situation plus équilibrée où chacun reprend son rôle. L’armée se trouvera alors inexorablement attirée vers l’extérieur7. Cependant, la guerre d’Algérie va l’obliger à exercer le maintien de l’ordre et la justice par l’adoption de nombreuses mesures législatives et réglementaires. Cela va réellement la mortifier.

Dans un premier temps, les autorités civiles voient leurs pouvoirs de police renforcés. La loi du 3 avril 1955 définit un nouveau régime de légalité de crise, l’état d’urgence, qui est la copie civile de l’état de siège. L’article 12 de cette loi donne au gouvernement la faculté d’autoriser par décret la juridiction militaire à se saisir de crimes et de délits connexes relevant normalement de la cour d’assises. Le titre II déclare l’état d’urgence sur le territoire de l’Algérie pour une durée de six mois. La loi du 16 mars 1956 attribue ensuite au gouvernement la faculté de légiférer par décret et lui accorde des pouvoirs étendus en vue du rétablissement de l’ordre, de la protection des personnes et des biens, et de la sauvegarde du territoire. De nombreux décrets élargissent alors en Algérie les pouvoirs du gouverneur général et ministre résident. L’assemblée algérienne est dissoute et ses attributions sont transférées au gouverneur général.

Dans un second temps, les autorités militaires se voient attribuer le maintien de l’ordre et la justice. La compétence des tribunaux militaires est étendue. Le 7 janvier 1957, le préfet d’Alger signe un arrêté confiant au général Massu la responsabilité du maintien de l’ordre sur le territoire du département d’Alger et l’exercice des pouvoirs de police normalement impartis à l’autorité civile.

Ainsi, si l’état de siège n’est pas déclaré en Algérie, la réalité en est assez proche. Les autorités civiles sont débordées et s’en remettent à l’armée, lui confiant une obligation de résultat avec carte blanche sur les moyens8. L’expérience est réussie en pratique, mais l’armée ne s’en remettra jamais. Si on ajoute l’expérience judiciaire des tribunaux militaires d’exception institués par le général de Gaulle après le putsch et sanctionnés par le Conseil d’État9, on peut imaginer la réticence des militaires à se voir confier de nouveau les responsabilités du maintien de l’ordre et de la justice par des autorités civiles dépassées par les événements.

De plus, comme l’explique bien le colonel Durieux10, le métier de militaire et celui de policier ont une différence de nature essentielle. Le militaire fait face à un autre combattant et poursuit avec lui la négociation politique par d’autres moyens ; il est donc dans une situation de symétrie morale qui justifie la place de l’honneur dans la guerre. Le policier, lui, se trouve dans une situation dissymétrique, défendant l’État et la loi face à des individus en situation de transgression avec lesquels il ne peut trouver de compromis. Cela révèle l’inadaptation essentielle du militaire pour les questions policières. Il faut cependant préciser que les situations de maintien de l’ordre relevant d’une contestation politique ne font pas des manifestants des délinquants. Dans ce cadre, la négociation est donc la règle. Mais l’inadaptation des militaires aux actions policières demeure dans le fondement moral de l’action, dans ses modes et ses principes comme dans l’échelle de l’usage de la force. Ainsi, le continuum sécurité-défense consacré par le Livre blanc, qui lie de nouveau forces de l’intérieur et de l’extérieur, pose-t-il un certain nombre de problèmes. La réponse apportée par l’armée pour les résoudre consiste à délimiter le mieux possible les champs d’intervention en évitant le « mélange des genres »11 entre action policière et action militaire. Il est clair que la mise en œuvre de l’état de siège consacrerait ce mélange des genres, ce qui ne plaide pas en sa faveur.

Si l’état de siège était à l’origine l’unique régime de légalité de crise, il ne l’est plus. Il est de plus le moins probable. Sous la Ve République, en effet, le chef de l’État dispose de deux autres moyens : l’article 16 et l’état d’urgence. L’article 16 n’est pas à proprement parler un régime. C’est la confusion des pouvoirs exécutif et législatif entre les mains du chef de l’État. Il n’a été mis en œuvre qu’une fois, lors du putsch des généraux en 1962. L’état d’urgence, quant à lui, est créé, comme il a été dit plus haut, par la loi du 3 avril 1955. Contrairement à l’état de siège, il n’a pas été intégré dans la Constitution de 1958. Lors de l’état d’urgence, l’autorité civile voit ses pouvoirs de police étendus12. Elle conserve la responsabilité du maintien de l’ordre, contrairement à l’état de siège, mais, comme dans celui-ci, des tribunaux territoriaux des forces armées peuvent être créés. L’état d’urgence a été déclaré cinq fois ; la dernière, en novembre 2005, faisait suite à des émeutes dans les banlieues. Son utilisation a alors été très contestée. L’argument principal contre celle-ci était le fait que la Constitution ne l’avait pas mentionnée alors qu’elle prévoyait une légalité de crise par les articles 16 et 36. Cette interprétation a été refusée par le Conseil d’État13, qui a confirmé la légalité de l’état d’urgence.

Ces deux dispositifs, article 16 et état d’urgence, pourraient permettre à eux seuls de répondre aux différents besoins. Comme l’écrit Guy Carcassonne, « ou la crise est d’une extrême gravité et l’article 16 permet sans doute mieux d’y répondre, ou tel n’est pas le cas et l’état d’urgence doit suffire »14. Cette réflexion aboutirait logiquement à la suppression de l’article 36 ou à sa modification, en remplaçant dans la Constitution l’état de siège par l’état d’urgence.

Mais la large réforme constitutionnelle effectuée en 2008, qui a pourtant modifié l’article 16, n’a pas touché à l’article 36, malgré l’inadaptation de l’armée pour assumer la responsabilité du maintien de l’ordre et de la justice. Quelle peut en être la raison ?

L’armée reste l’ultime recours dont le gouvernement doit pouvoir disposer. En effet, l’article 16 et l’état d’urgence peuvent ne pas suffire. À quelles situations l’état de siège peut-il spécifiquement répondre ? Comme le mentionne l’article L2121-1 du Code la défense, il répond à « un péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée ». Cela implique le déclenchement d’une violence d’un niveau supérieur à celui auquel peuvent faire face les forces de seconde catégorie. L’état de siège découle de l’idée d’une ville assiégée, qui voit la menace des armes à ses portes et qui délègue provisoirement un certain nombre de ses prérogatives à la garnison militaire afin de coordonner et d’organiser sa défense sans permettre à des désordres intérieurs de la compromettre. Le recours à l’armée repose alors sur son caractère expéditif tout en le craignant et en le déplorant. L’expérience algérienne a malheureusement montré que si le niveau de violence n’est pas contenu par l’état d’urgence, il ne reste que le recours à l’armée ou la démission de la puissance publique.

Le fait que des débordements aient pu avoir lieu ne change en rien le fond : l’état de siège doit être considéré comme un régime adapté à l’irruption d’une violence telle que l’état d’urgence ne peut suffire à la contenir, la seule option restante étant alors de laisser la direction des opérations à l’autorité militaire dont l’excellence doit être justement la gestion de la violence extrême. Elle ne peut le faire qu’à la condition de maîtriser l’ordre public, comme dans une ville assiégée.

Ces considérations, graves, impliquent de bien saisir ce qu’est l’essence de l’armée, qui ne doit pas être considérée comme une menace par ceux qu’elle a pour vocation de défendre.

L’armée est dépositaire de la force maximale d’un État, celle qui lui permet d’exister face aux autres États, dans le but de protéger la patrie. Détentrice de cette force essentielle, elle est tenue à des exigences extraordinaires, définies dans le statut des militaires : « L’armée de la République est au service de la Nation. Sa mission est de préparer et d’assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation. L’état militaire exige en toutes circonstances esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité15. »

L’armée est donc bien l’ultima ratio regis (l’argument ultime du gouvernement). Elle a d’ailleurs vocation à être employée lorsque les procédés politiques habituels sont insuffisants. C’est bien l’esprit de Clausewitz lorsqu’il écrit : « La guerre est un véritable instrument politique, une poursuite des relations politiques, une réalisation de celles-ci par d’autres moyens »16, même s’il parle bien de la guerre et non de l’intervention de l’armée à l’intérieur d’un État.

Les spécificités de l’armée ne sont pas seulement reconnues par les militaires ou les stratégistes. Le doyen Hauriou, publiciste de grande renommée, justifie le recours à l’armée dans l’état de siège par la discipline : « Étant donné que la discipline militaire est autrement rigoureuse que celle de la vie civile, il est clair que, dans les occasions où il y aura lieu de renforcer l’action de la police, le moyen le plus efficace sera de faire passer, en tout ou en partie, les pouvoirs de la police aux autorités militaires et d’élargir la compétence des conseils de guerre17. »

Si l’état de siège demeure dans la Constitution, c’est donc bien parce qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée, le recours à l’armée pour faire rapidement et énergiquement face peut être la seule solution restante. Et comme l’écrivait Jean-Jacques Rousseau : « Tout État libre où les grandes crises n’ont pas été prévues est à chaque orage en danger de péril18. » Pour cela, l’état de siège doit rester dans l’éventail des possibilités. Il faut d’ailleurs noter que celles-ci peuvent se combiner. L’article 16 a été déclenché concomitamment avec l’état d’urgence en 1961. Il pourrait l’être avec l’état de siège.

Malgré son inadaptation et sa réticence, malgré d’ailleurs la réticence générale, l’armée doit donc se préparer à l’état de siège. Comment ? À l’image du concept de « surprise stratégique » du général Georgelin, il faut se préparer intellectuellement à ce qui paraît impensable. Mais il s’agit là d’un domaine sensible. Une insurrection armée ou une révolution en France ne font pas partie des risques et menaces décrits dans le Livre blanc. L’envisager est politiquement difficile, car ces sujets entraînent le développement d’une certaine paranoïa. Ainsi, certains journalistes ou chercheurs travaillent à prouver que l’armée et le gouvernement préparent une reprise militaire du pays. En octobre 2010, Hacène Belmessous publie Opération banlieues. Comment l’État prépare la guerre urbaine dans les cités françaises19. Un an auparavant, Mathieu Rigouste avait fait paraître sa thèse soutenue en 2008 à l’université Paris-VIII et intitulée L’Ennemi intérieur. La généalogie coloniale et militaire de l’ordre sécuritaire dans la France contemporaine20. Les titres sont évocateurs. Le nouveau Livre blanc, en particulier, est considéré comme envisageant « un scénario de l’inacceptable » en instaurant une continuité entre la sécurité et la défense, et en prévoyant des hypothèses d’engagement de dix mille hommes de l’armée de terre sur le territoire national en cas de crise. Ce qui est la préparation d’un soutien en dernier recours en cas de crise grave est interprété comme une manœuvre prétorienne. Réfléchir à l’état de siège est donc dangereux.

Néanmoins, il serait irresponsable de ne pas préparer une disposition présente dans la Constitution dans le seul but de ménager les paranoïaques. Dans un premier temps, il faut approfondir les hypothèses de l’article L2121-1 : un péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée. Le champ des possibles est bien difficile à déterminer.

Le péril imminent résultant d’une guerre étrangère n’est pas devenu une possibilité abstraite du fait de la paix sur le territoire européen. En effet, un conflit auquel nos armées participent loin de nos frontières peut provoquer une réaction en France. Les hypothèses liées au terrorisme sont envisagées sérieusement, mais il n’est pas sûr que l’idée de mettre en œuvre l’état de siège si la menace devenait par son ampleur un « péril imminent » le soit.

En ce qui concerne l’insurrection armée, une insurrection générale n’est plus au goût du jour depuis 1968. Mais étant donné la soudaineté de telles manifestations, il faut garder à l’esprit ce qu’est un coup d’État insurrectionnel. Curzio Malaparte, par exemple, décrit la manière de s’emparer d’un État moderne et donc de le défendre. Il soutient que la méthode de Trotsky permet à une minorité de techniciens de faire réussir une insurrection en frappant droit et fort sur les éléments principaux d’un État. La réussite ne repose pas sur l’exploitation de circonstances favorables, mais sur une technique et une tactique fondées sur la concentration des efforts, la surprise et la rapidité d’exécution. Malaparte oppose d’ailleurs la « stratégie » révolutionnaire de Lénine, lecteur attentif de Clausewitz, à la « tactique » insurrectionnelle de Trotsky21. Pour s’opposer à une telle insurrection, l’état de siège semble la première mesure à prendre. Il peut être accompagné de la mise en œuvre de l’article 16. Ensuite, pour ce qui est de la tactique à employer, la remise au goût du jour des théoriciens de la contre-insurrection peut fournir un certain nombre de principes à adopter.

Une insurrection armée peut ne pas être générale et être concentrée géographiquement. Les velléités de séparatistes régionaux sont surveillées sans tabou. En revanche, l’hypothèse d’un débordement auquel les forces de seconde catégorie ne pourraient pas répondre dans les banlieues n’est pas très en vogue pour la sensibilité politique de la question. Néanmoins, si par malheur cela arrivait, l’état de siège devrait être déclaré sur une zone restreinte.

Dans un second temps, il faut préparer l’application de l’état de siège. Il s’agit d’abord de faire figurer sa mise en œuvre de manière plus évidente dans la doctrine et les textes de référence. Le Livre blanc, les procédures interarmées et d’armée, les instructions de référence sur l’action des armées sur le territoire national et dans le maintien de l’ordre devraient décrire précisément l’action des armées dans le cadre de l’article 36.

Ensuite, il devrait exister un plan de mise en œuvre, sans doute élaboré par le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (sgdsn). Pour exercer les responsabilités de maintien de l’ordre et d’exercice de la justice, il faut disposer des compétences pour le faire. La gendarmerie a rejoint le ministère de l’Intérieur. Demeurant une force militaire, et connaissant naturellement le maintien de l’ordre, les procédures et le droit pénal, elle peut apporter un soutien important. Mais l’hypothèse de l’état de siège présuppose un dépassement des capacités des forces de seconde catégorie et implique un changement de registre, même si celui-ci ne peut tolérer l’illégalité. L’armée doit donc disposer de compétences propres en termes de maintien de l’ordre et de justice. Celles-ci peuvent être « échantillonnaires », car elles ont pour but de conserver des savoir-faire dont l’application est peu probable. Mais il conviendrait de désigner les postes qui auront la lourde responsabilité de la mise en œuvre d’un état de siège, et en particulier les juges et magistrats. Concrètement, tout cela doit se traduire par des exercices mettant en œuvre le plan « état de siège ».

Pour conclure, citons le conseil de l’intendant Appert à son ami Pélissier, affecté à Oran, en janvier 1852, après le 2 décembre : « Restez-y tant que vous pourrez, mieux vaut cent fois faire la guerre aux Arabes que de commander l’état de siège22. » En effet, l’application de l’état de siège n’est pas quelque chose de souhaitable pour l’armée. Mais si la situation l’exige, l’armée n’aura pas d’autre choix que de répondre à un appel correspondant à sa raison d’être et à son devoir : la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation. Or elle ne se prépare pas assez à cette possibilité, malgré le développement des modes d’action de l’armée de terre en cas de crise sur le territoire national. En tant qu’ultime argument du prince pour sauvegarder la légalité, elle doit se préparer à assumer des responsabilités qui dépassent ses savoir-faire habituels. Ainsi, c’est tout un esprit qu’il lui faut cultiver, à l’image du maréchal Lyautey. L’armée doit se garder de l’esprit du technicien spécialiste et du caporalisme23, pour conserver son aptitude généraliste fondée sur la culture, l’intelligence, les capacités d’administration, le sens politique. Elle restera ainsi le spécialiste ultime des crises violentes, qu’elles soient à l’extérieur ou à l’intérieur.