En 1922, à Rapallo, les diplomates de la jeune république de Weimar et ceux de la Russie soviétique se mettent d’accord pour établir des relations diplomatiques et commerciales entre leurs deux États. Berlin et Moscou cherchent à rompre leur isolement. Les soviets se heurtent en effet à la politique du « cordon sanitaire » suggérée par Foch et mise en œuvre par les gouvernements de Paris et de Londres pour faire échec à la révolution bolchevique et pour endiguer le risque de contagion en Europe centrale. Berlin, de son côté, fait face à la dureté du traité de Versailles et vient de cesser les remboursements des « indemnités de guerre ». Pour le reste du monde, cet accord est une surprise, un véritable fait accompli. Il servira d’amorce, mais aussi d’écran, au développement d’une collaboration militaire secrète entre les deux pays, qui durera jusqu’en 1933 et permettra à l’Allemagne de se réarmer, une entorse grave au traité de Versailles.

À travers cet exemple historique, on perçoit aisément l’avantage que procure à des négociateurs, comme à ceux qui leur donnent des instructions, le recours au secret. Aujourd’hui, après la publication de milliers de télégrammes diplomatiques par WikiLeaks, mais aussi sous la pression des médias, de la société civile et des responsables politiques favorables à la transparence, le contexte est différent. Mais face à la floraison des théories complotistes sur les réseaux sociaux, une transparence complète ne serait-elle pas un progrès ? Il est donc opportun de se demander si le secret est toujours possible, souhaitable voire même nécessaire dans la diplomatie moderne.

Avant d’engager l’examen de ce triptyque, revenons sur la nature du métier de diplomate. Jules Cambon, premier secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, a dit avec beaucoup de simplicité que « tant que les gouvernements des divers pays auront des rapports entre eux, il leur faudra des agents pour les représenter et les renseigner, et, qu’on leur donne le nom qu’on voudra, ces agents feront de la diplomatie »1. Un autre grand secrétaire général, François Scheer, a complété ce constat en soulignant que la diplomatie désigne une fonction qui avait depuis longtemps précédé l’apparition des premiers services exclusivement dédiés aux relations internationales (1589 en France) et des premières ambassades installées au xve siècle par les cités italiennes : « L’art et l’action de négocier les grandes affaires2. » La Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques retient que les cinq fonctions principales d’une mission diplomatique consistent à représenter, à protéger, à négocier, à s’informer et à promouvoir. La question du secret, de la gestion de l’information et de la publicité de l’action diplomatique doit donc être analysée à travers ces cinq fonctions.

• D’où vient-on en matière de secret diplomatique ?

La diplomatie a réellement pris son essor en Europe au xvie siècle. L’histoire de l’Europe était alors pleine de tractations secrètes qui débouchaient sur la signature de traités. Les négociations portaient sur quatre sujets principaux : la fin des conflits et les cessions de territoires, les alliances, avec ou sans mariage entre familles royales, les accords de protection ou « capitulations » et les questions religieuses.

Dès cette époque, le recours à une correspondance chiffrée entre le diplomate et ses autorités était fréquent. Ainsi le cardinal Jean du Bellay, ambassadeur de François Ier auprès d’Henri VIII d’Angleterre puis auprès du pape, se plaignait de chiffrer lui-même ses envois et d’en avoir mal aux yeux3. Le bon sens veut en effet que les instructions données aux négociateurs demeurent inconnues de la partie opposée, tout comme le plan d’une campagne militaire doit rester secret avant sa mise en œuvre. Les objectifs étaient souvent donnés oralement par le souverain, parfois par ses ministres. La question des échanges écrits en cours de négociation était toujours délicate et la ruse était couramment employée, tout comme l’espionnage du courrier. Ainsi, lors de la négociation des traités de Westphalie, qui dura plus de quatre ans (1644-1648), la sûreté de la correspondance était aléatoire. Pierre-Jean Rémy rappelle que « dès le début des négociations, et sur le conseil des plénipotentiaires, le secrétaire d’État avait pris la précaution de leur adresser les dépêches de la cour sous enveloppe du paquet du sieur Hoeupst, un marchand banquier de Paris qui correspondait avec son agent à Hambourg »4.

Si la confidentialité de la correspondance diplomatique permettant l’échange d’instructions et de comptes rendus est une nécessité, une négociation elle-même peut aussi rester secrète, l’accord auquel elle aboutit in fine restant ou non confidentiel. L’usage du secret peut aussi être limité dans le temps afin de protéger les négociateurs des pressions et leur permettre de créer un fait accompli une fois publié l’accord obtenu. C’est l’exemple précédemment évoqué du traité de Rapallo. Plus délicate est la conduite en parallèle d’une négociation ouverte, connue de tous, et d’une autre maintenue secrète. C’est le coup de génie de Talleyrand au Congrès de Vienne, qui obtint officiellement des puissances victorieuses de Napoléon de ne plus employer le mot « allié » pour se désigner elles-mêmes. Il argumenta en effet que la France de Louis XVIII n’était plus une menace pour l’Europe. Il permit ainsi qu’elle soit traitée en égale et non en vaincue dans les négociations. Parallèlement, le 3 janvier 1815, une alliance secrète fut établie avec l’Angleterre et l’Autriche, que la Bavière, le Hanovre et la Hollande furent invités à rejoindre. La France réintégra le concert des nations et retrouva son rang. Talleyrand triompha.

• Le secret est-il seulement possible ?

Avant de réfléchir à l’opportunité du secret, la question qui se pose est celle de la possibilité même d’une pérennité dans la pratique du secret par les diplomates aujourd’hui.

Tout d’abord sur un plan juridique, la convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques prévoit explicitement une protection des informations : « Article 24 : les archives et documents de la mission sont inviolables à tout moment et en quelque lieu qu’ils se trouvent. Article 27 : 1. l’État accréditaire permet et protège la libre communication de la mission pour toutes fins officielles. En communiquant avec le gouvernement ainsi qu’avec les autres missions et consulats de l’État accréditant, où qu’ils se trouvent, la mission peut employer tous les moyens de communication appropriés, y compris les courriers diplomatiques et les messages en code ou en chiffre. Toutefois, la mission ne peut installer et utiliser un poste émetteur de radio qu’avec l’assentiment de l’État accréditaire ; 2. la correspondance officielle de la mission est inviolable. L’expression “correspondance officielle” s’entend de toute la correspondance relative à la mission et à ses fonctions. »

La protection du secret est non seulement légale, mais elle résulte d’une pratique ancienne, universellement reconnue, et qui perdure notamment grâce à la fameuse valise diplomatique (concrètement un sac de poste solide protégé par un sceau et qui peut être surveillé pendant tout son acheminement par un agent appelé « courrier du cabinet »). Au milieu des années 1990, les opérations de transmission d’un télégramme diplomatique étaient encore longues et fastidieuses, et nécessitaient un personnel dédié dûment formé et habilité. Il y avait alors jusqu’à trois ou quatre chiffreurs dans les grandes ambassades. Fort heureusement, des progrès considérables ont été réalisés au cours des dernières décennies grâce à l’informatique. Les technologies modernes permettent le codage instantané de la correspondance diplomatique entre les ambassades et leur capitale. Des informations protégées peuvent ainsi circuler de façon immédiate entre les ambassades et les ministères.

Si le secret est légal et techniquement facilité, n’est-il pas pour autant menacé ? Certaines négociations délicates nécessitent d’être confinées et conduites à l’abri des pressions de l’opinion et des médias, et parfois même des manifestants. C’est pour cette raison que le règlement du conflit en Yougoslavie – notamment la question bosnienne « un pays, deux entités, trois peuples » – s’est négocié en grande partie sur la base militaire américaine de Dayton en 1995 avant de se conclure à Paris ; mais aussi que le château de Rambouillet a accueilli plusieurs réunions sur le Kosovo en 1999 et celui de la Celle-Saint-Cloud des efforts de médiation entre parties libyennes en 2017.

La recherche d’informations, l’inviolabilité des correspondances et la protection dont bénéficient les diplomates peuvent aussi conduire à des excès. La frontière entre information, renseignement et espionnage est mince et peut être franchie. De l’ambassadeur qui organise lui-même un réseau d’espionnage à la présence de correspondants des services opérant sous statut diplomatique, la gamme des moyens est large et les exemples de situations ayant conduit à des incidents diplomatiques nombreux. En France, on se souvient que les révélations de l’affaire Farewell avaient conduit en avril 1983 à l’expulsion de quarante-sept diplomates soviétiques. Les situations peuvent être plus ambiguës. En 1979, l’ambassadeur de France au Pakistan et l’un de ses collaborateurs furent agressés par plusieurs hommes alors qu’ils passaient en voiture dans la ville de Kahuta. Roué de coups, l’ambassadeur eut une dent cassée. Or Kahuta héberge un complexe nucléaire. Coïncidence ?

• Le secret est-il encore souhaitable ?

S’il est utile de se poser la question, c’est qu’elle a agité les réflexions au xxe siècle, notamment à l’initiative des États-Unis. Dans Diplomatie (1994), Henry Kissinger rappelle que les deux écoles de pensée des relations internationales américaines s’accordent sur un point : « Les deux approches, isolationniste et missionnaire, si contradictoires en surface, reposent sur une même conviction : les États-Unis possèdent le meilleur système de gouvernement au monde, et le reste de l’humanité peut parvenir à la paix et à la prospérité en renonçant à la diplomatie traditionnelle et en vénérant, comme l’Amérique, le droit international et la démocratie. »

C’est précisément le rejet de la diplomatie traditionnelle qui, en janvier 1918, a incité le président Wilson à demander l’abolition de la diplomatie secrète dans un discours empreint d’idéaux élevés qui annonçait la future Société des nations. Il s’agissait de l’un de ses quatorze points. Ces idées n’étaient pas fondamentalement nouvelles ; elles étaient déjà celles des pères fondateurs et des Lumières dont ils étaient imprégnés. La diplomatie secrète était accusée de permettre à un nombre restreint de personnes de mener dans l’ombre des tractations destinées à poursuivre cyniquement des intérêts égoïstes au nom de la raison d’État pouvant mener à une situation de guerre, cela au détriment des peuples et de leurs droits et libertés. Elle était considérée comme non conforme aux valeurs démocratiques libérales.

C’est mutatis mutandis ce qui a poussé les responsables de WikiLeaks à publier sur Internet des milliers de télégrammes et de documents diplomatiques. Le site, dont les informations ont été exploitées avec retentissement par les grands médias mondiaux en 2010, affirmait que « les principes généraux sur lesquels notre travail s’appuie sont la protection de la liberté d’expression et de sa diffusion par les médias, l’amélioration de notre histoire commune et le droit de chaque personne de créer l’Histoire. Nous dérivons ces principes de la Déclaration universelle des droits de l’homme. » La portée des révélations, notamment sur le déclenchement des printemps arabes, continuera d’alimenter longtemps le travail des historiens. L’un des effets moins connus est sans doute la prudence plus grande des diplomates dans la rédaction de leur correspondance et une tendance à l’édulcoration des contenus qui s’en est suivie, de peur des fuites. C’est là l’un des risques d’une trop grande transparence. Elle incite à ne plus écrire ou à multiplier les canaux informels.

• Le secret est-il vraiment nécessaire ?

Dans leur rôle d’informateurs de leurs gouvernements, les diplomates se voient aujourd’hui concurrencés par les médias, qui véhiculent désormais une information immédiate et mondialisée. Mais ce rôle n’a pas disparu pour autant, pas plus que la télévision n’a remplacé le livre ou Internet la télévision. Les diplomates ne sont d’ailleurs pas les derniers à s’être emparés de ces nouveaux moyens d’information.

Dans un monde où nous avons parfois l’impression que les distances physiques et même culturelles disparaissent, le diplomate conserve un rôle de synthèse et d’analyse de l’information, en fonction de son expertise du terrain ou du domaine dans lequel il exerce. C’est donc une information différente de celle des médias qu’il envoie à sa capitale. Le rôle d’informateur des diplomates a finalement peu changé depuis l’époque de Louis XIV, étudiée par l’historien Lucien Bély. Ce dernier écrivait dans un paragraphe intitulé « L’ambassadeur, cet honnête espion » qu’« il faut imaginer l’ambassadeur comme une reine des abeilles, immobile au centre de la ruche, mais environnée et nourrie par des bataillons d’informateurs et naturellement friande de tout ce qui passait à sa portée »5.

En observant les évolutions du monde contemporain, on peut se demander si le secret n’est pas parfois néfaste. La pression de l’opinion en faveur de la transparence vise à obtenir une meilleure redevabilité des acteurs politiques. La transparence complète dans les négociations ne pourrait-elle pas constituer un antidote au complotisme et au conspirationnisme ? Plusieurs exemples récents pourraient accréditer cette vision. Le pacte de Marrakech sur l’immigration adopté en 2018 a ainsi été accusé, à tort, d’ouvrir la voie à une émigration massive vers l’Europe. Les accords de libre-échange sont pour leur part l’objet de nombreux fantasmes. Ils sont souvent accusés de comporter des engagements qui n’y figurent pas. Les délibérations des sommets du G7 et du G20 donnent lieu à de vastes mouvements de protestation organisés et les manifestants investiraient les salles de négociation s’ils n’en étaient pas empêchés.

Les pressions en faveur de la transparence sont courantes dans les domaines où des visions philosophiques, religieuses ou morales différentes s’opposent. Ainsi, dans celui du désarmement et de la maîtrise des armements, on peut songer aux conférences d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, qui se tiennent tous les cinq ans, ou aux discussions sur les systèmes d’armes létales autonomes dans le cadre de la Conférence du désarmement de Genève. C’est le cas également dans les domaines commerciaux ou réglementaires. Les entreprises, les syndicats et les groupes d’intérêt se mobilisent pour faire valoir leurs objectifs.

Ces exemples montrent les pressions que peuvent subir les négociateurs. Comme le souligne très justement Aurélien Colson, qui dirige à l’essec l’Institut de recherche et d’enseignement sur la négociation : « C’est à l’écart du regard public que s’échangent patiemment des concessions et s’imaginent des solutions qui seraient, dans l’instant, perçues comme un aveu de faiblesse ou une trahison, alors qu’elles sont indispensables au cheminement vers un point d’équilibre. C’est à l’écart que l’on peut espérer qu’un adversaire reconnaisse vos arguments – alors que, placé dans la lumière, il refuserait de peur de perdre la face. C’est dans la confidentialité que bien souvent se construit la confiance, ingrédient clé de toute négociation. […] En diminuant l’intérêt d’effets de posture et d’ancrage extrême, le secret permet au négociateur de s’extraire, momentanément du moins, de cette pression publique et des mécanismes dramatiques de polarisation que celle-ci lui impose. Pour ces raisons, dès lors qu’une enceinte de négociation se trouve exposée à l’observation de tiers, le véritable travail de négociation se déplace : il se tient avant ou pendant, mais ailleurs. L’enceinte en question devient un théâtre où se joue un spectacle défini dans les coulisses. »

Mais faut-il opposer l’ombre et la lumière ? Le secret des négociations, qui les préserve des pressions et des passions, n’empêche pas l’information et la communication sur les travaux, même pendant leur déroulement. Une relation construite et professionnelle avec les médias est tout à fait nécessaire, mais elle ne doit pas être intrusive.

Une formule hybride existe d’ailleurs déjà pour certaines négociations. La Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel, dite Convention d’Ottawa de 1997, a été négociée par des diplomates et des experts militaires, mais en présence des organisations non gouvernementales (ong). Il en a été de même pour la Convention sur les armes à sous-munitions, signée à Oslo en 2008. Est-il raisonnable de recourir plus largement à cette méthode dans laquelle le texte servant de base à la négociation est fourni par les ong, son évolution largement dans les mains du président de séance et le résultat, à un certain stade, à prendre ou à laisser ? La réponse dépend des sujets et il est toujours utile de consentir un certain degré de transparence lorsque cela ne donne pas lieu à des excès de pression sur les négociateurs.

• Le secret du diplomate

Clore le tour d’horizon du secret dans la diplomatie sans aborder la dimension humaine et les qualités psychologiques attendues du diplomate cantonnerait notre réflexion à une vision abstraite et désincarnée. Cela serait d’autant plus regrettable que la première constatation que font des diplomates qui négocient, c’est l’importance majeure de cette dimension. Il est tout aussi utile de connaître les intentions énoncées par un négociateur que de l’observer pour comprendre ses idées, ses valeurs, son comportement jusque dans les infimes mouvements de son visage pour en percer le secret.

Encore n’est-il pas toujours aisé de comprendre un habile négociateur par l’observation de ses attitudes et de ses réactions. Le maréchal Lannes disait que « si, pendant que M. de Talleyrand vous parle, son derrière venait à recevoir un coup de pied, son visage ne bougerait pas ». On connaît par ailleurs les mots célèbres dudit Talleyrand selon lesquels la parole a été donnée à l’homme pour déguiser sa pensée.

Laissons le dernier mot précisément à Talleyrand, qui, à la fin de sa vie, livrait devant l’Académie des sciences morales et politiques, un portrait du parfait diplomate : « Il lui faut la faculté de se montrer ouvert en restant impénétrable, d’être réservé avec les formes de l’abandon, d’être habile jusque dans le choix de ses distractions ; il faut que sa conversation soit simple, variée, inattendue, toujours naturelle et parfois naïve. Cependant, toutes ces qualités, quelques rares qu’elles soient, pourraient n’être pas suffisantes si la bonne foi ne leur donnait pas une garantie dont elles ont presque toujours besoin. Je dois rappeler ici pour détruire un préjugé assez généralement répandu : non la diplomatie n’est point une science de ruse et de duplicité. Si la bonne foi est nécessaire quelque part, c’est surtout dans les transactions politiques, car c’est elle qui les rend solides et durables6. »