Dans un article publié en décembre 2000 dans Le Monde diplomatique sous le titre « Refonder la politique étrangère française », Hubert Védrine, alors ministre des Affaires étrangères, laisse transparaître le fait que la décision d’intervenir au Kosovo en 1999 provient notamment « des téléspectateurs occidentaux bombardés d’images choquantes, imbus de leur puissance et sûrs de leur bon droit, intimant à leurs gouvernements l’ordre de faire cesser leurs souffrances de téléspectateurs ».

Cette appréciation sur le rôle des médias et celui de l’opinion publique n’est pas exceptionnelle. Un intellectuel tel que Régis Debray a pu affirmer que l’interférence du facteur médiatique entraîne nombre de dysfonctionnements et soumet la politique extérieure de la France à des contraintes électoralistes, celle-ci se faisant aujourd’hui « au petit écran, à la radio et dans la presse »1. D’autres, au contraire, soulignent le volontarisme des décideurs français et leur aptitude à se déterminer avant tout en fonction des intérêts supérieurs de la nation, en bravant, si nécessaire, l’opinion majoritaire2.

S’il semble de plus en plus d’actualité, ce débat n’est pourtant pas récent. La relation entre gouvernants et gouvernés en matière de politique extérieure a en effet depuis toujours été au cœur des débats opposant deux philosophies, deux approches théoriques différentes des relations internationales, l’une qualifiée d’« idéaliste » et l’autre de « réaliste ».

Les « idéalistes » placent l’opinion publique au centre de la vie publique. S’appuyant sur une tradition remontant à Jeremy Bentham et Emmanuel Kant, ils défendent l’intégrité du rôle qu’ont à jouer les individus dans la politique et s’opposent à la volonté arbitraire du souverain. Le contrôle démocratique de la politique extérieure serait selon eux non seulement possible mais aussi souhaitable, car une politique étrangère « plus proche du citoyen » favoriserait le règlement pacifique des conflits3.

Les « réalistes », eux, à l’instar de théoriciens tels Hobbes, Locke et Tocqueville, adoptent une attitude beaucoup plus sceptique quant à la contribution de l’opinion publique et soulignent l’indispensable rattachement de la politique extérieure au chef de l’exécutif ainsi que la nécessaire indépendance de ce dernier tant par rapport aux citoyens qu’à l’égard du pouvoir législatif. La démocratie serait incompatible avec la politique étrangère d’une part parce que cette dernière requiert un minimum de secret et un personnel compétent, d’autre part parce que le public, indifférent, versatile et capable uniquement de réactions passionnelles, ignore tout des questions internationales4.

Bien que passionnant, ce débat normatif s’appuie sur des postulats quelque peu fragiles. Premier postulat : les tenants de l’approche réaliste estiment que seules les élites sont suffisamment informées pour faire preuve de consistance et de stabilité dans leurs jugements, le grand public étant, lui, de par son ignorance, son indifférence et sa versatilité, incompétent pour juger des questions de politique extérieure. Second postulat : si les uns s’en félicitent et les autres le déplorent, « réalistes » et « idéalistes » considèrent que l’opinion publique est tenue à l’écart du processus décisionnel en politique étrangère. Or les crises récentes semblent indiquer tout le contraire.

• Controverses autour des « compétences » du public

L’idée selon laquelle l’opinion publique française serait, de manière générale, indifférente aux questions de politique extérieure n’est pas fondée. Les résultats du baromètre annuel réalisé par la Délégation à l’information et à la communication du ministère de la Défense (dicod) font apparaître, par exemple, un pourcentage important de personnes interrogées qui affirment s’intéresser à la situation internationale. L’opinion publique française telle qu’elle apparaît à travers une longue série de sondages est aussi plus stable et plus cohérente qu’on ne l’affirme généralement5. L’analyse de son état vis-à-vis des interventions militaires extérieures montre en effet que si le soutien du public varie en fonction des différents segments de la société (définis notamment selon des critères d’âge, de sexe, d’affinités politiques…), ce soutien reste stable tant au plan collectif qu’au sein même des différents segments6. Elle est enfin plus « rationnelle » qu’il n’y paraît de prime abord. Les variations dans les réponses du public de masse, loin de s’expliquer par de l’indécision versatile ou de la fantaisie, correspondent à des changements de contexte sur la scène internationale et coïncident souvent avec la diffusion d’informations nouvelles.

L’opinion publique est donc capable d’émettre un jugement cohérent et différencié. Mais ce jugement dépend en partie de l’information mise à sa disposition. L’opinion publique reflète l’information et les choix politiques qui lui sont présentés. Si le public semble réagir de manière confuse vis-à-vis d’une question politique, c’est souvent le fait d’un manque d’informations. Quand les leaders lui expliquent les réalités internationales clairement et correctement, il réagit en général de manière raisonnée en se fondant sur des valeurs intrinsèques. Si de nombreux décideurs arguent encore aujourd’hui de la versatilité de l’opinion, c’est sans doute dans une certaine mesure pour justifier de leur approche « réaliste » de la politique étrangère, de la nécessité, à leurs yeux, de maintenir la diplomatie « hors de l’influence directe et journalière du peuple »7. Cela n’est-il pas toutefois aujourd’hui un vœu pieux ? L’opinion est-elle encore tenue à l’écart du processus décisionnel ? Les décideurs politiques ne renoncent-ils pas parfois à la mise en œuvre de certaines politiques parce qu’ils pensent que les chances de succès de celles-ci sont amoindries ou nulles du fait d’un manque de soutien de leurs concitoyens ? N’engagent-ils pas parfois une action de politique étrangère parce qu’ils pensent que l’opinion publique le souhaite ? Dans quelle mesure, si tant est que cela peut être observé, l’anticipation de ses réactions influence-t-elle le choix des décideurs politiques entre différentes options ?

Mais qu’est-ce que l’influence ? Un concept flou, difficile à mesurer. C’est pourquoi, lorsqu’on en parle, mieux vaut préciser un certain nombre de choses. Selon la définition classique de Robert Dahl, professeur de science politique et auteur d’un grand classique intitulé Modern Political Analysis, il s’agit de la capacité de « A à faire faire à B ce que B n’aurait pas fait autrement »8. Mais de quel type d’influence parle-t-on ? S’agit-il d’une influence « potentielle », à savoir la détention d’un ensemble de ressources (argent, expertise, prestige, savoir-faire, confiance…) permettant d’influencer, ou d’une influence « réelle »9 ? Ce n’est pas parce qu’un acteur dispose de moyens d’influencer qu’il le fait réellement. Encore faut-il qu’il en ait la volonté. Ensuite s’agit-il d’une influence régulière ou irrégulière. Est-elle directe ou indirecte ? Certains acteurs agissent implicitement ; un rôle qui ne peut être négligé. Il faut également préciser sur quels types d’enjeux l’influence s’exerce. Quelle est l’ampleur des changements intervenus ? S’agit-il, enfin, d’une influence exclusive ou partagée avec d’autres acteurs ? On ne peut faire l’économie de ces distinguos faute de quoi toutes les estimations, y compris les plus approximatives, sont permises.

Mais comment, dans notre cas, mesurer une relation de cause à effet entre l’opinion publique et l’action des dirigeants ? Plusieurs études de fond s’y sont attachées. La méthode quantitative, fondée sur l’étude des corrélations entre les résultats des sondages d’opinion et les décisions politiques correspondantes, permet de mettre en évidence, dès 1979, avec la parution d’une étude du politiste Alan Monroe10, une certaine cohérence entre les préférences exprimées par le public américain et les politiques suivies en matière de politique extérieure.

Une des méthodes la mieux à même de déceler l’interférence causale entre l’opinion et la décision politique est sans conteste l’approche dite « perceptionniste », fondée sur les témoignages d’acteurs, et qui s’appuie sur la vision subjective, les « perceptions », des décideurs. Cette méthode permet de déterminer comment ces derniers perçoivent l’opinion publique et dans quelles conditions ils intègrent cette variable dans l’élaboration et dans la mise en œuvre de la politique extérieure. Elle est utilisée dès les années 1960 par le politologue Bernard Cohen11, précurseur des études conduites par entretiens, puis une vingtaine d’années plus tard par Philip Powlick12. Tous deux soulignent l’importance de l’intérêt accordé à l’opinion publique par la sphère décisionnelle américaine.

• Une contrainte démocratique « permissive »

Si, en France, plus encore que dans les autres pays, la relation entre démocratie et politique extérieure fait régulièrement l’objet de débats nourris, cela tient en grande partie à la structure du pouvoir sous la Ve République, qui confère à l’exécutif une influence déterminante sur les grandes orientations de celle-ci, au détriment du Parlement. L’opinion publique est donc perçue comme tenue à l’écart de la conduite de cette politique. Or de récents travaux ont permis de mettre en évidence que la « contrainte démocratique » joue aussi en France13.

Les décideurs ne sont pas imperméables aux influences extérieures, notamment celles des médias et des intellectuels. L’étude de leurs habitudes de travail et de leurs comportements montre en effet qu’ils sont devenus plus attentifs à l’opinion publique et que ce facteur pèse sur leur comportement. En ce qui concerne les problèmes de politique internationale, tout événement fortement médiatisé mobilise la communauté des décideurs politiques, sans doute de manière plus intense ces deux dernières décennies que du temps où le général de Gaulle occupait l’Élysée. Pour preuve, les dirigeants peuvent être amenés à adapter leur comportement par rapport à leur perception de l’opinion publique.

L’attitude de grande prudence de François Mitterrand lors de la guerre du Golfe en 1991 en est une bonne illustration. C’est parce qu’il a anticipé les réactions négatives possibles de l’opinion à un choix politique – celui de participer à ce conflit – qu’il a voulu mobiliser le public en faveur de ce choix et a développé une stratégie de communication fondée sur une présence médiatique forte. Sa décision de ne pas faire appel aux appelés du contingent s’explique aussi par l’anticipation d’une baisse du soutien de l’opinion en cas de pertes humaines, baisse susceptible d’entraîner une réduction de sa marge de manœuvre personnelle. L’opinion publique peut donc peser de manière tant préventive que dissuasive. Son influence s’exerce en effet non seulement lorsque les dirigeants suivent les souhaits de ceux qui veulent les influencer, mais aussi lorsqu’ils s’abstiennent de telle ou telle action en anticipation de réactions négatives de l’opinion.

L’opinion publique peut encore être un facteur déclenchant ou catalyseur de la décision. Ainsi, les interventions militaires humanitaires en Somalie et au Rwanda ont été en partie décidées pour éviter l’opprobre d’une opinion témoin d’une situation humanitaire difficile. De même, l’opposition forte et continue des Français à la guerre en Irak – qui s’est exprimée avant et après le déclenchement des combats à travers des manifestations spontanées, fréquentes et de grande envergure –, au même titre que leur approbation à l’égard de l’utilisation du droit de veto n’ont pu que conforter Jacques Chirac dans sa politique d’opposition à la ligne américaine. Au même moment, aux États-Unis, un certain nombre de résultats d’enquête d’opinion, notamment Worldviews 200214, ont révélé qu’une grande majorité des Américains préférait à l’emploi de la force armée en Irak la recherche d’une solution multilatérale soutenue par un accord de l’onu. Après que ces résultats ont été connus, George W. Bush a choisi cette alternative au lieu de poursuivre la voie unilatérale qu’il semblait jusque-là privilégier.

Pourtant, les décideurs politiques n’hésitent pas, parfois, à braver une opinion majoritaire. En effet, si l’exécutif ne peut s’affranchir totalement de son avis, il ne se soumet pas pour autant à une sorte de dictature. Le refus de François Mitterrand de lever l’embargo sur les armes instauré le 26 septembre 1991 en ex-Yougoslavie, ainsi que celui d’engager la France dans une intervention militaire offensive, et ce malgré les pressions réitérées des intellectuels français, en sont la preuve. Les décideurs politiques se contentent, parfois, d’effectuer des gestes symboliques afin de contenir l’opinion, et peuvent faire acte de pédagogie afin d’informer le public et le préparer à des choix susceptibles de déclencher une opposition.

L’influence de l’opinion sur les décisions de politique extérieure peut donc être qualifiée de « contrainte démocratique permissive ». Que ce soit par anticipation ou par réaction, elle est toujours une contrainte, parmi d’autres, qui s’impose aux décideurs politiques. Mais cette contrainte reste « permissive » dans la mesure où ces derniers conservent une certaine marge de manœuvre et peuvent user de pédagogie afin de convaincre leurs concitoyens, lorsque cela s’avère nécessaire, de la justesse de leur choix. On peut donc constater que l’opinion publique dispose d’une influence « réelle » et pas seulement « potentielle », le plus souvent « variable », « irrégulière » et « indirecte ».

• La marge de manœuvre de l’exécutif

Il existe toutefois un certain nombre de facteurs qui accroissent la probabilité de l’influence de l’opinion, en particulier des variables cognitives. Les décideurs politiques percevant essentiellement l’opinion publique par le prisme des médias, la médiatisation d’un événement est un facteur qui détermine de manière indéniable son degré d’influence. On remarque aussi des variables temporelles liées notamment au « cycle de la décision » : l’influence de l’opinion est plus décisive au moment de la mise à l’ordre du jour et de la décision initiale qu’au moment de la mise en œuvre. De même, elle sera plus forte en fin de mandat qu’en début. Enfin, elle dépend aussi de variables que nous qualifierons de bureaucratiques ou de personnelles, comme le degré de volontarisme de l’exécutif ou le niveau de consensus entre ses membres. Cette influence sera en effet plus grande si l’exécutif est indécis ou en cas d’absence d’accord au sein du gouvernement.

Durant les premiers jours d’une intervention militaire, le chef de l’exécutif peut s’attendre à un « effet de ralliement autour du drapeau », c’est-à-dire à un accroissement de son taux de popularité15. Cet effet est toutefois de courte durée, notamment lorsque l’opération s’avère être un échec ou si le nombre de pertes de soldats est trop important. Mais ici encore les choses ne sont pas aussi figées. Contrairement à l’idée communément admise, le public est prêt à tolérer des pertes humaines substantielles lorsque l’« intérêt national est engagé, d’importants idéaux sont défendus et les chances de succès sont élevées »16. D’après les chercheurs américains Christopher Gelpi, Peter D. Feaver et Jason Reifler, « sous de bonnes conditions, le public continuera à soutenir même les opérations militaires relativement coûteuses »17. Autre préjugé que ces auteurs tentent de condamner, le nombre de morts n’affaiblit pas forcément la popularité d’un président. En définitive, le soutien de l’opinion publique pour une intervention militaire donnée dépend d’une analyse coûts/bénéfices dans laquelle la perception des chances de succès est primordiale. D’ailleurs, le soutien du public s’accroît lorsque la victoire est assurée, quel que soit le coût humain et financier de l’intervention18.

Sans pour autant chercher à prendre position au sein du débat normatif opposant ceux qui considèrent qu’il est souhaitable que l’opinion influence le processus décisionnel à ceux qui le déplorent, ces observations permettent de conclure sur une réflexion d’ordre général à propos du débat sur le rôle de l’opinion publique dans la politique extérieure. En effet, ce débat ne gagnerait-il pas à être formulé autrement que dans des termes qui stipulent, d’une part, un modèle démocratique bottom-up où les élus se contenteraient de mettre en œuvre les préférences de l’opinion telles qu’elles apparaissent dans le dernier sondage ou transparaissent dans la presse et, d’autre part, un modèle où des élites éclairées débattraient des grandes questions de politique internationale indépendamment d’un public soi-disant passionnel et peu informé ? Ce discours normatif, que nous retrouvons chez de nombreux analystes des questions internationales, à l’image de George Kennan, est trop réducteur et fait paradoxalement abstraction des avancées scientifiques dans le domaine. Pourtant récurrent à chaque nouvelle crise, formuler les différentes alternatives de manière aussi rigide ôte finalement tout intérêt à une question malgré tout fondatrice de la théorie démocratique.