N°39 | Dire

Claire Legras

Du devoir de réserve des militaires

« J’ai connu des officiers qui s’enfermaient dans un silence de trappiste » : Alfred de Vigny, dans Servitude et Grandeur militaires, ne jette pas ce jugement sans une nuance de désolation. Aliénant sa liberté motu proprio pour l’honneur de servir, le militaire accepte non seulement d’exposer sa vie dans une action de combat pour la défense des intérêts supérieurs de la nation, mais aussi d’être soumis à une obligation de réserve plus stricte que celle des fonctionnaires. Cette obligation est un poids et c’est, je crois, le sens de la réflexion qui m’a été demandée. Elle est aussi un refuge : toute carrière voulue dans l’armée ne promet-elle pas cette existence nouvelle et protégée que, dit Bossuet dans son sermon pour la prise de voile de Madame de La Vallière, la solitude du cloître offre à la pénitente ?

La portée de l’obligation de réserve prête à interprétation. Elle laisse toutefois un espace qui, dans les circonstances présentes, mérite d’être interprété généreusement : la loi permet aux militaires de ne pas être cantonnés à l’action. Les limites juridiques, sauf interprétation exorbitante du droit, ne doivent pas déboucher vers l’inhibition. Dans le champ militaire ou en dehors, le silence n’est pas de rigueur : qu’il corresponde à une tentation intérieure du soldat ou à celle des responsables politiques, il convient d’en mesurer le prix, puisqu’il n’est pas de réflexion libre sans expression et que la vocation de soldat comme le lien entre l’armée et la nation doivent être entretenus. La France s’honore d’ailleurs d’une longue tradition d’expression libre de la pensée militaire, de Lyautey à de Gaulle en passant par Foch et Castex, dont la fécondité perdure. Dans un contexte stratégique renouvelé, alors que la guerre du futur pose des problèmes éthiques, juridiques et techniques intenses, dans une société qui les héroïse à nouveau sans guère les connaître, les militaires peuvent s’exprimer avec davantage de confiance.

  • Teneur et justifications du devoir de réserve

L’obligation de réserve est, dans la conception française, la contrepartie de la liberté de conscience et le corollaire de la neutralité du service ; elle préserve la liberté d’opinion, mais limite, sans l’annihiler, la liberté d’expression. Le champ d’application personnel de ce devoir est mieux défini que son étendue substantielle, soit les attitudes ou les propos admis des agents qui y sont soumis.

L’obligation de réserve pèse sur tous les fonctionnaires, avec des nuances importantes. Aux deux extrémités, on trouve le professeur d’université et l’enseignant-chercheur, dont la libre expression et l’indépendance sont constitutionnellement garanties, et le militaire, dont l’obligation de réserve est fréquemment présentée ou perçue comme un quasi-devoir de se taire, une interprétation dont le bien-fondé et la justesse historique méritent d’être interrogés.

De fait, la situation des militaires est particulière, mais elle ne présente par rapport à celle des fonctionnaires civils qu’une différence de degré, non de nature. La loi garantit la liberté d’opinion des uns et des autres1. La particularité des militaires tient à ce que l’obligation de réserve, qui est une création jurisprudentielle, est codifiée les concernant, comme c’est le cas pour les magistrats, les membres du Conseil d’État et les policiers : aux termes de l’article L. 4121-2 du Code de la défense, « les opinions ou croyances, notamment philosophiques, religieuses ou politiques, sont libres. Elles ne peuvent cependant être exprimées qu’en dehors du service et avec la réserve exigée par l’état militaire ». Le statut interdit aussi l’adhésion à des groupements ou associations à caractère politique et à des syndicats : l’obligation de réserve est également collective.

Il ne fait pas de doute qu’une application plus stricte de cette obligation prévaut dans la fonction publique militaire, parce qu’elle impose une discipline particulière et un devoir de neutralité renforcé. Les forces armées sont par vocation au-dessus de l’esprit partisan.

Les justifications en sont nombreuses. Elles sont d’abord liées, classiquement, à ce que le juge administratif nomme le bon fonctionnement du service, parce que la discipline est une condition de la capacité d’action de la troupe, mais aussi parce que son unité impose une restriction dans l’expression de certaines préférences. En Allemagne, l’approche du devoir de réserve met l’accent sur ce qu’exige la camaraderie2, sur l’importance par suite que les officiers n’imposent pas trop leurs vues à leurs subordonnés, en cohérence avec l’inspiration libérale de la loi fondamentale, qui justifie des restrictions à la liberté d’expression par cette liberté elle-même.

Au-delà, ces justifications tiennent à la nécessité de préserver la confiance dans l’armée, à la considération dont l’administration et ses autorités doivent bénéficier, et à la prééminence du pouvoir politique, plus ou moins jalousement gardée selon ce que les circonstances historiques et la solidité des institutions commandent ou paraissent commander. C’est ainsi que l’obligation de réserve est caractérisée par sa permanence : elle s’impose au militaire dans et hors ses fonctions.

En France, tout particulièrement, l’obligation de réserve des militaires tient à leur subordination organique au pouvoir et, en ce sens, fait figure de mesure protectrice de l’autorité de l’État. Elle est liée, de manière peut-être trop systématique, à l’obligation de loyauté, qui a trait au respect par l’agent des institutions et de sa hiérarchie, et à son acceptation d’un ordre constitutionnel libéral et démocratique : c’est que la correspondance ontologique entre l’armée et l’État fait peser sur les militaires plus que sur tout autre la nécessité de prévenir toute mise en contradiction de l’État avec lui-même.

  • Une notion essentiellement relative

À ces finalités nombreuses et éminentes correspond une obligation rétive à toute définition, au-delà de deux pôles tangibles : l’obligation de neutralité politique, soumise à des évolutions récentes sur lesquelles je reviendrai, et celle tenant à la préservation des secrets. Le devoir de réserve le plus absolu et même de silence a en effet trait à la sécurité opérationnelle : il correspond plutôt ici à l’obligation de discrétion, qui interdit au militaire comme au fonctionnaire de faire état d’informations et de documents auxquels il a accès dans le cadre de ses fonctions3.

Quant à l’obligation de réserve strictement entendue, elle n’est définie par aucun texte, les auteurs du statut ne s’y sont pas essayés et il est revenu à la jurisprudence d’en préciser les contours. En conséquence, il s’agit d’une notion essentiellement relative, dont le contenu n’est pas toujours aisé à appréhender : l’obligation de réserve s’illustre plus qu’elle ne se définit, elle manque ainsi à l’exigence de prévisibilité puisqu’il est impossible de dire a priori qu’une action est constitutive d’un manquement. Pèse de ce fait toujours sur son maniement le soupçon d’une exigence de « conformisme idéologique »4.

Une instruction a longtemps été en vigueur, ayant pour objet d’éclairer les militaires quant au contenu de cette obligation5 ; elle se bornait, en réalité, à reprendre les principaux acquis de la jurisprudence administrative en ce domaine, en ajoutant qu’« à l’égard du devoir de réserve, parfois méconnu de nos jours [1972], les militaires doivent donner l’exemple, en toute occasion ».

De la jurisprudence peut être dégagée une définition faisant de l’obligation de réserve une limitation de la liberté d’expression ayant pour objet d’interdire les attitudes et les propos, tant en service qu’en dehors, de nature à porter tort à la considération et à la confiance dont l’administration et ses autorités doivent bénéficier. Il est ainsi demandé au fonctionnaire ou au militaire de « ne pas transformer ses opinions en émotions publiques »6.

Le degré de déconsidération ou l’importance de la rupture de la confiance dépendent de plusieurs paramètres, qui constituent des circonstances aggravantes sans qu’aucun d’entre eux ne soit nécessaire à la caractérisation d’une méconnaissance de l’obligation de réserve : la nature des fonctions, soit leur plus ou moins grande sensibilité, et le niveau hiérarchique de l’agent ; la publicité, l’ampleur de la diffusion ; le fait, pour l’intéressé, de s’être prévalu ou d’avoir entendu profiter de sa fonction pour donner du poids à une position personnelle ; le lieu de l’expression (une plus grande réserve est attendue à l’étranger) ; le non-respect des formes et de la mesure dans l’expression (notamment ton ou propos agressifs).

Tous ces facteurs interviennent dans l’appréciation du juge saisi de la question de la légalité d’une sanction infligée à un militaire pour violation de l’obligation de réserve. Cette intervention du juge appelle deux remarques. En premier lieu, les juridictions veillent à une conciliation équilibrée de l’obligation de réserve avec la liberté d’expression et pratiquent désormais un contrôle normal7 de proportionnalité qui donne toutes ses chances au militaire souhaitant contester le principe ou le quantum de la sanction prise à son encontre. En second lieu, la jurisprudence est peu abondante et n’éclaire donc que modérément les militaires : il est vrai que jusqu’en 1995, les sanctions les visant étaient considérées comme des mesures d’ordre intérieur jouissant d’une immunité de juridiction8.

Le caractère totalement résiduel de ce contentieux devant le juge administratif9 révèle sans doute à la fois une forte autocensure des militaires, une faible propension de la hiérarchie à réprimer leur parole ou une réticence des militaires sanctionnés à saisir le juge. Toutes les décisions que nous avons pu recenser sont défavorables aux militaires, mais les faits à l’origine de la sanction, comportement manifestant une radicalisation ou des injures sur les réseaux sociaux, relèvent de l’usage le plus pauvre et douteux de la liberté d’expression.

Les deux affaires portées devant le Conseil d’État sont plus intéressantes puisqu’elles ont conduit à confirmer la sanction consécutive à la parution d’un article critiquant la politique gouvernementale de rattachement de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur et la participation à une manifestation interdite10. Elles témoignent d’une relative indifférence du juge à l’expertise, qu’elle soit officiellement reconnue ou non, du militaire (cas d’un commandant de police également, collaborateur d’un laboratoire du cnrs) dans le domaine sur lequel il s’est exprimé. De même, le militaire dépend exclusivement de l’exécutif et ne peut s’exprimer librement devant la représentation nationale comme le ferait un expert en politiques de défense : le fait qu’il soit auditionné n’est pas de nature à le délivrer de son obligation de réserve ou à en diminuer la portée11.

Le juge constitutionnel ne s’est jamais prononcé sur l’obligation de réserve, mais la Cour européenne des droits de l’homme12 reconnaît que la discipline militaire ou la crédibilité du corps militaire justifient des restrictions particulières à l’exercice de la liberté d’expression, qui ne sauraient cependant pas excéder ce qui est nécessaire pour préserver les intérêts supérieurs justifiant cette restriction (discipline interne du service et neutralité politique).

Le manque de prévisibilité des limites imposées par l’obligation de réserve – le droit américain parlerait de griefs d’imprécision et de portée excessive, vagueness et overbreadth – contribue sans nul doute, plus que le nombre des sanctions, au sentiment de vulnérabilité des militaires ; s’y ajoute une difficulté plus grande à se défendre par rapport à d’autres agents publics, du fait de l’absence d’organisations syndicales et de la crainte d’une sanction déguisée sous la forme d’un déroulement de carrière désavantageux.

Faut-il alors souhaiter une définition plus précise dans la loi ? On peut en douter : le législateur qui aujourd’hui abordera de manière libérale ce devoir ouvrira peut-être la voie à une définition demain plus stricte en réaction à tel ou tel événement ou circonstance. Entretenir la conversation avec les responsables politiques et la société comme le font depuis de nombreuses années des représentants éminents des armées semble plus utile pour parvenir à une application adaptée du devoir de réserve, limitant les sanctions autant qu’une auto-censure culturellement intériorisée et favorisant des prises de position argumentées de la part des militaires.

  • Un moment historique favorable à une nette atténuation
    du « cantonnement juridique du pouvoir militaire »13

La participation des militaires au débat national se présente aujourd’hui sous un jour nouveau, pour trois raisons qui conduisent à regarder comme anachronique la relative inhibition de leur parole.

La première tient au contexte historique dans lequel la méfiance n’est pas de mise. La participation des militaires au débat national a connu des heures fastes, désormais assez éloignées de nous : au lendemain de la Première Guerre mondiale et jusqu’à la nomination en 1935 du général Gamelin comme chef d’état-major général, ils écrivent à foison sur la doctrine d’emploi et l’équipement des forces comme sur les questions géopolitiques ou culturelles. Après la Seconde Guerre mondiale, la pensée militaire se fait plus discrète ; la fin du conflit algérien et les trente premières années de la Ve République lui sont peu favorables. Ces évolutions historiques ont souvent été rappelées et ce n’est pas mon propos que de les restituer dans tous leurs méandres, sinon pour montrer que la situation actuelle est favorable à un renouveau de la parole militaire. L’autorisation préalable pour toute prise de position publique sur des sujets politiques ou internationaux à laquelle le Statut général des militaires de 1972 les soumettait n’a plus cours sous l’empire du statut de 2005. La loi et la jurisprudence laissent de vastes espaces, sans que le devoir d’information ne soit encore pleinement investi par le commandement.

L’image des armées, c’est une deuxième raison, n’a jamais été aussi bonne depuis des décennies : alors que notre pays, sur la longue période, s’est remarquablement tenu à l’écart du césarisme, le putsch et sa résonance paraissent aujourd’hui distants et sans postérité. L’image du militaire est à un point haut sans que sa place dans la Nation soit également confortée.

Enfin, des évolutions notables promues récemment, à la demande du juge, ont en matière d’expression des militaires des conséquences qui peuvent gagner en importance. Pour répondre à une censure de la Cour européenne des droits de l’homme14, la création d’associations professionnelles nationales de militaires a été autorisée et elles se sont vu reconnaître le droit d’ester en justice. Et demain, une fois la Loi de programmation militaire promulguée, il sera possible pour un militaire d’active d’exercer un mandat électoral dans les petites communes et intercommunalités. L’incompatibilité générale et absolue prévue par la loi a en effet été jugée par le Conseil constitutionnel15 excessive au regard de ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur ou l’indépendance de l’élu contre les risques de confusion et les conflits d’intérêts.

Ces formes nouvelles d’expression collective et politique des militaires leur donneront une visibilité croissante dans la cité, mais elles n’épuiseront pas la parole militaire et ne doivent pas en devenir les formes dominantes.

Ce qui se joue profondément s’agissant de l’obligation de réserve, on le touche ici du doigt, c’est la spécificité militaire, l’attachement qui lui est dû et la crainte que la grande main du droit commun ne s’avance jusqu’à l’étouffer.

Le silence qu’induit une obligation de réserve forte marque aujourd’hui plus nettement qu’hier cette spécificité. Et ce silence n’est pas rien : dans un monde de plus en plus bruyant, dans lequel l’intimité se fait bavarde, il est une marque paradoxale de grandeur. J’en ai fait l’expérience au Royaume-Uni s’agissant d’une autre corporation, celle de la haute magistrature, qui, comparée à la nôtre, s’accommode d’une discrétion absolue, et n’en est que plus éminente et respectée.

La valeur de ce silence existe. Elle ancre cette idée d’un militaire dévoué, brave sans fracas. Mais elle va de pair avec un sentiment d’extranéité croissant, qui a gagné la littérature dans la seconde partie du xxe siècle : la figure concrète, tangible, du soldat ou de l’officier s’efface dans la littérature de l’après-guerre ; restent Le Désert des Tartares et Le Rivage des Syrtes, romans du silence et de l’étrangeté.

Mais de l’absence d’expression vaine et nombriliste au silence, l’espace est important. Le devoir de réserve ouvre sans nul doute aujourd’hui un espace à des prises de position utiles, attendues, nécessaires, sauf à être surinterprété et de ce fait démonétisé. Surinterprété par le pouvoir politique, il révèle alors une fragilité des institutions dont il a vocation à préserver la crédibilité, ainsi que leur absence de neutralité. La pensée militaire ne peut être réduite à sa quote-part obligée de communication institutionnelle. Surinterprété par le militaire, il relève d’une autocensure suspecte : la liberté d’expression est contrainte par le cadre juridique, mais plus encore par le goût des uns et des autres à s’exprimer, donc à prendre un risque. Le militaire s’exprime, il est vrai, mais de préférence dans une presse spécialisée à faible diffusion, ayant peu d’écho dans le public. Les officiers généraux en deuxième section se sentent plus libres que les militaires d’active et sortent plus volontiers de l’expression professionnelle pour parler de sujets de société. Ils ne sont pas soumis à l’interdiction d’adhésion à un groupement politique ; la seule sanction opérante à leur encontre est la révocation16, or celle-ci serait évidemment disproportionnée dans la plupart des cas ; et même en cas de révocation, la sanction produit avant tout des effets symboliques.

La parole militaire n’est ni malsaine ni suspecte, elle peut trouver un espace plus important, respectueux de l’autorité morale et du devoir de neutralité. Elle peut le faire sans pratiquer le non-dit, le sous-entendu, l’art du flou et sans céder non plus au risque de l’entre-soi, des revues spécialisées ou au tribalisme numérique, avec grand profit pour l’institution et pour la société. Combien m’ont frappée depuis ces quelques mois que je sers au ministère des Armées la richesse du débat interne sur les questions stratégiques, la réflexion éthique qui vit dans de nombreux cénacles, mais, au-delà, les riches prédispositions des militaires pour une conversation nourrie d’une expérience humaine hors du commun et, souvent, d’une solide culture personnelle !

Une expression responsable, c’est-à-dire dense sur le fond et dans une forme maîtrisée, répond tout d’abord au devoir de transmission qu’assument les militaires à l’égard de ceux qui s’engageront après eux. La difficulté bien souvent n’est pas tant d’accomplir son devoir que de le connaître, de l’assumer.

L’engagement militaire contraste de plus en plus nettement avec le reste des parcours professionnels, y compris dans la fonction publique, où le moine soldat dessine une image de saint laïc mythique, celle du fonctionnaire dévoué qui vit son service comme un sacerdoce. Est-ce à dire que tout soldat doit être moine pour préserver sa spécificité ? Celle-ci est-elle liée au fait de tenir une épée plutôt que la plume ? Impose-t-elle à l’officier de vieillir à son poste tel un moine dans sa cellule ? L’Église s’accommode bien de la réflexion et de la contestation sans laquelle aucun engagement ne vaut vraiment.

L’héroïsme militaire est plus que jamais donné comme signe le plus abouti de l’unité de la Nation dans la paix comme dans la guerre : une expression plus libre, plus présente des militaires rencontrerait le besoin de notre époque pour la recherche d’un idéal et contribuerait à rebours à ce qu’ils se frottent aux valeurs de la société dans laquelle ils vivent.

1 Article L. 4121-2 du Code de la défense et article 6 de la loi du 13 juillet 1983.

2 Voir Ch. Autexier, La Liberté d’expression des fonctionnaires en uniforme en Allemagne, Paris, Economica, 2000.

3 Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 4121-2 du Code de la défense : « Indépendamment des dispositions du Code pénal relatives à la violation du secret de la défense nationale et du secret professionnel, les militaires doivent faire preuve de discrétion pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. »

4 J. Rivero, « Sur l’obligation de réserve », ajda, 1977, p. 586.

5 Instruction n° 50-475 dn/cc du 29 septembre 1972.

6 C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Paris, Dalloz, 2e édition 2012.

7 Pour les fonctionnaires, ce, 13 novembre 2013, Dahan ; pour les militaires, 14 mars 2016, Machaux.

8 ce, Ass., 17 février 1995, Hardouin, p. 82.

9 Neuf décisions de tribunaux administratifs, quatre de cours administratives d’appel et deux du Conseil d’État.

10 ce, 12 janvier 2011, Matelly, n° 338461 ; 22 septembre 2017, Piquemal, n° 404921.

11 L. Klein, « La loyauté des chefs militaires vis-à-vis de l’exécutif à l’épreuve de l’audition parlementaire », ajda, 2017, p. 1876.

12 cedh, 25 novembre 1997, Grigoriades c/Grèce, n° 24348/94 ; cedh, 15 septembre 2009, Matelly c/France, n° 30330/04.

13 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Siret, 2e édition 1929.

14 cedh, 2 octobre 2014, Adefdromil c/France.

15 Décision n° 2014-432 qpc du 28 novembre 2014.

16 Article L. 4141-4 du Code de la défense.

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