« Toute étude d’un problème doit commencer et se terminer par l’analyse politique. »

Liddell Hart

Si la fonction de conseiller politique possède depuis longtemps ses lettres de noblesse, en particulier grâce au Prince de Machiavel, et s’il est incontestable que les plus grands chefs militaires se sont toujours entourés de conseillers1 chargés d’éclairer l’opportunité de certaines de leurs décisions, la création du poste de conseiller politique (polad) auprès du général commandant les forces militaires opérationnelles est en revanche relativement récente et correspond à l’expression d’une nouvelle forme de conflictualité. Ce métier, « inventé » par les Britanniques et repris par les Américains2, s’impose désormais à tous les pays européens qui participent à des opérations multilatérales.

Les conflits actuels, caractérisés par leur longueur, demandent en effet une pensée et une culture méthodologique nouvelle. Pour reprendre la distinction faite par Raymond Aron dans Guerre et paix entre les nations (Calmann Lévy, 1962), la guerre ne vise plus à dicter la paix par le total écrasement de l’autre, mais à négocier les conditions de celle-ci puis à établir les modalités de son rétablissement. En cela, le rôle du polad, destiné à relayer la position politique et à conseiller l’autorité militaire, répond parfaitement au besoin généré par l’inflexion progressive du contexte stratégique.

Certes, aujourd’hui, les armées remportent encore des batailles, mais elles ne gagnent plus les guerres. La résolution des conflits exige une approche au long terme, cohérente, interministérielle, interagences selon le vocable anglo-saxon, et, bien entendu, multinationale. Le rôle des armées consiste désormais à maintenir un silence des armes suffisant pour que les politiques puissent promouvoir des accords de paix conformes à leurs intérêts. Avec le développement des états-majors multinationaux armés pour les opérations de maintien et de consolidation de la paix, est alors apparue la fonction de Polad auprès du général commandant la force, fonction à laquelle l’institution militaire n’était guère accoutumée. La guerre ne peut plus être conduite comme un acte technique isolé de sa nature politique.

• L’expression d’un nouveau besoin

Pour le général Richard A. Chilcoat, le contexte contemporain ne laisse plus le choix : « Les responsables politiques et militaires doivent travailler ensemble de manière étroite, apprécier et définir en interaction les finalités, les objectifs, les modes d’action, les capacités et les risques3. »

Projetée en Afghanistan au sein de l’état-major opérationnel de la Force internationale d’assistance et de sécurité (fias) à Kaboul comme officier « inséré », c’est-à-dire placé sous le commandement direct de l’otan, j’ai occupé durant six mois, de février à août 2008, la fonction de Political Advisor Staff Officer Coordinator (Polad So Coord) auprès du général commandant les forces de la coalition4. Intégrée au sein d’un bureau politique composé de dix personnes de six nationalités différentes (américaine, canadienne, italienne, allemande, roumaine et française), j’avais pour mission de conseiller le commandant de la fias (comfias) sur l’« évolution des facteurs politiques susceptibles d’affecter la décision militaire ». À ce titre, j’encadrais une équipe de quatre officiers, conseillers régionaux, qui avaient chacun la responsabilité d’une zone géographique.

Fonctionnellement, le bureau polad était responsable du suivi de l’évolution de la situation politique aux niveaux local, national et international, susceptible de présenter des implications pour la conduite de la mission. Il s’agissait de mesurer le niveau de gouvernance, de définir les effets à produire pour l’améliorer, de participer aux travaux de planification du poste de commandement, tout en assurant le lien avec le gouvernement et le Parlement afghan, ainsi qu’avec les représentants de la communauté nationale (gouverneurs, chefs de la police, chefs de village…) et internationale (Nations Unies, mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan, ong, Union européenne, ambassades). Ma mission consistait notamment à proposer des modes d’action sur la gouvernance à partir des données remontées du terrain, d’en faire une évaluation ainsi qu’une notation5 et, le cas échéant, de suggérer des pistes d’amélioration.

Une forte dimension de relais d’influence de la politique française caractérisait aussi ce poste, qui exigeait notamment de préparer pour le comfias, lors de ses entretiens avec les représentants français sur le terrain, des points de situation politico-militaire et des éléments de langage au regard de la politique nationale française. Il s’agissait également d’effectuer une veille sur l’évolution de la situation internationale, donc des relations de l’Afghanistan avec ses principaux voisins et partenaires.

Le bureau se caractérisait par une très grande liberté d’action sur zone, concrétisée par l’obtention, très rare, d’une autorisation spéciale de sortie dans toutes les structures politiques et militaires du territoire afghan. Son organisation était très décentralisée, avec une structure civilo-militaire comprenant à sa tête deux diplomates, l’un américain et l’autre allemand. L’originalité de cette structure relevait de son niveau stratégico-opérationnel mais également de sa composition multinationale et civilo-militaire. Le poste, quant à lui, s’avérait être celui d’un « messager ou traducteur » des intérêts politiques vers le militaire et des intérêts militaires vers le politique.

L’évolution de la nouvelle conflictualité, caractérisée, en particulier, par l’engagement de moyens militaires dans le cadre de la phase de stabilisation6 et de reconstruction, justifie de repenser l’emploi des forces dans un contexte plus politique et stratégique que strictement coercitif. Tel que le cas afghan le souligne, les premières actions de reconstruction, matérielles, sociales et politiques, doivent intervenir avant la cessation totale des hostilités, en même temps que les actions de coercition. Une connaissance et une compréhension de la culture locale, jointes à une proximité relationnelle, s’avèrent ainsi déterminantes pour que les forces ne soient pas assimilées à des forces d’occupation. Il s’agit effectivement de s’inscrire dans le temps long et d’imprimer la marque d’une paix durable.

La situation géostratégique et militaire en Afghanistan, caractérisée par la reconstruction, voire la construction d’un État, relève d’un art stratégique complexe, au sein duquel l’enjeu majeur ne réside plus dans l’intervention militaire initiale, mais dans le redressement de la société locale et dans sa capacité à se prendre en main pour sortir du chaos. La force militaire devient, au moins provisoirement donc, un outil d’ingénierie sociale. Le général de corps d’armée Jean-Louis Py, commandant de la fias en Afghanistan d’août 2004 à février 2005, rappelait en décembre 2006 dans un numéro spécial de Doctrine : « J’ai totalement été un chef politico-militaire. J’avais délégué les opérations tactiques à mon adjoint opérationnel allemand du corps européen. Je passais 80 % de mon temps à traiter des problèmes politico-militaires. Les 20 % restants me servaient à maîtriser l’approche de la situation générale et à aller sur le terrain où j’avais aussi un rôle politique au travers de mes négociations avec les chefs de guerre. » Passer de la phase d’intervention à celle de la stabilisation, c’est donc passer d’un objectif tactique – gagner la bataille –, à un objectif stratégique qui ne relève plus de la seule compétence militaire. Il s’agit de changer d’espace de manœuvre et de se rapprocher de la sphère politico-stratégique.

La phase de reconstruction ne doit plus être pensée en fonction du succès tactique initial, mais des conditions de sa réussite stratégique. Il s’agit d’une aptitude et d’une habileté à réaliser un état final recherché. Pour ce faire, il est nécessaire que le commandement militaire dispose, le plus en amont possible, d’une vision précise des objectifs poursuivis par l’autorité politique qui a décidé de l’emploi de la force armée. Sa manœuvre doit être totalement imprégnée de la vision de l’« état final politique visé », tant au stade de la conception que pour chacune des phases de sa conduite. La nouvelle fonction de Polad se dessine naturellement et devient indispensable à ce type de conflit7.

• La dialectique entre culture politique et culture militaire

Les armées n’étant pas considérées comme un « objet politique » dans les démocraties matures, leur relation au politique ne fait guère l’objet de recherches théoriques, ce qui est regrettable, car cela permettrait de mieux comprendre la soumission paisible de la force au droit. Néanmoins, si l’approche normative traditionnelle qui postule cette soumission de l’armée au pouvoir politique reste une garantie fondamentale du respect des valeurs démocratiques, une perspective explicative de type sociologique peut rendre compte de réalités plus ambiguës de la relation armée-pouvoir, à savoir que, progressivement, une imbrication des deux sphères peut s’avérer utile, notamment au travers de l’idée développée par une nouvelle école de pensée américaine du poste de Diplomat Warriors.

L’intensification de l’implication de la France dans les opérations de stabilisation et de reconstruction de l’État s’accompagne logiquement du développement de politiques d’influence susceptibles de relayer la position nationale. Ces « relayeurs d’influence » sont notamment les polad, qui doivent disposer d’une solide culture politique afin de « penser la guerre », agrémentée de connaissances militaires au sein d’un univers caractérisé, d’une part, par la conflictualité et, d’autre part, par l’existence d’intérêts multinationaux variés. Ils doivent permettre tout à la fois de peser sur les orientations et les décisions à caractère général, jouant un rôle dans l’emploi des forces, mais également de faire valoir et de relayer, au sein même du processus de décision, le point de vue national, en complément des actions diplomatiques et militaires menées par ailleurs. J’ai ainsi eu à présenter au général commandant la fias la position politique française sur le conflit afghan et à lui préparer les questions qu’il pourrait adresser au ministre de la Défense Hervé Morin et au ministre des Affaires étrangère Bernard Kouchner lors de leurs visites à Kaboul. L’emploi de polad au sein des grands états-majors internationaux permet de répondre à l’exigence stratégique et opérationnelle.

La récurrence des difficultés rencontrées lors de la résolution des différents conflits montre que la finalité doit l’emporter sur la capacité et que les acteurs doivent agir de concert en vue du résultat politique. Les réactions de nos impatientes démocraties, conjuguées aux effets pervers de la mode capacitaire, amènent à devoir repenser l’ordonnancement général et l’emploi des moyens en vue de la reconstruction de l’État et de son contrat social. La vraie question devient donc celle du sens stratégique et de sa portée politique.

Lors de cette mission en Afghanistan, j’ai pu mesurer le poids des facteurs politiques sur la décision militaire, en particulier lors d’une contre-offensive menée dans le district de Chora (province de l’Uruzgan) où quatre-vingts tués et cent blessés furent imputés à la fias. Les forces adverses en tirèrent parti afin de décrédibiliser celle-ci et d’affaiblir le gouvernement. Ce dernier fut contraint de réagir. Le président Karzaï critiqua alors violemment la coalition afin de ne pas perdre son propre crédit. Le soutien de l’opinion publique internationale était alors aussi en jeu. Il s’avérait d’autant plus indispensable que certaines nations entamaient un débat interne sur le prolongation du mandat de leurs forces. La fias fut donc confrontée à une situation qui mettait en danger le soutien de la population afghane, la solidité des liens avec le gouvernement afghan, l’appui des instances internationales et des nations présentes sur le terrain. Une directive tactique fut alors publiée par le général commandant la fias afin de rappeler que l’atteinte d’objectifs tactiques ne pouvait se faire au prix d’un échec stratégique. L’usage des armes, en particulier l’appui air-sol, fut donc restreint et encadré par des règles plus drastiques.

Cet exemple montre, s’il en est besoin, que la doctrine du combat aéroterrestre, par exemple, demande de façon intrinsèque que les chefs et les états-majors des niveaux tactiques et opérationnels soient politiquement formés et conseillés, afin de se battre et de remporter la victoire sur le champ de bataille. Le concept de polad répond largement à cette nécessité. Cette fonction permet en effet de créer en amont les conditions d’un lien direct entre la Force et l’ensemble des acteurs par une présence visible, attentive et compréhensive.

Désormais, l’« état final » de niveau stratégique comporte de nombreuses variables non militaires, que le général en chef doit systématiquement intégrer dans ses décisions opérationnelles. La culture politique est devenue une clé de réussite incontournable pour penser la guerre, parallèlement aux différentes disciplines traitées par les militaires de l’état-major (planification, opérations, renseignement, logistique…).

Par ailleurs, le caractère multinational des engagements impose au chef militaire de bien comprendre les différentes règles d’engagement des nations ainsi que les différentes doctrines offensives et contre-offensives des forces composant la coalition, car aucune nation ne pense la guerre de manière identique. Certaines unités aux désignations similaires peuvent fonctionner de façons très différentes, avec des systèmes militaires variés et des standards d’acceptabilité (comme, par exemple, en matière de risques et de pertes) divers (en Afghanistan, trente-neufs nations composent la fias). La connaissance de ces facteurs relève, là encore, de l’« armement intellectuel » indispensable au polad. Celui-ci aura rempli sa mission s’il a effectivement fait en sorte que le chef militaire intègre dans toutes ses décisions les contraintes imposées par l’état final politique recherché.

• Les exemples américain et français

Si la fonction de polad est relativement récente en France – elle remonte à l’engagement dans les Balkans –, elle est à peine plus ancienne au sein des armées britannique et américaine (1986). Aux États-Unis, ce poste est très souvent occupé par des diplomates qui sont suivis par le département d’État, le Pentagone et quelques centres de recherche. Il est intéressant de souligner qu’au Royaume-Uni, les polad ne sont pas nécessairement des diplomates et sont généralement affectés dans les régions géographiques de la Défense en lien avec la Post Conflict Reconstruction Unit (pcru, « unité de reconstruction de l’après-conflit »). En France, ce poste, encore peu développé et mal connu, est essentiellement dévolu à des civils, dont des diplomates.

L’apparition de cette nouvelle fonction témoigne d’un véritable tournant doctrinal dans la pensée militaire américaine. La séparation nette entre la paix et la guerre a, en effet, très longtemps caractérisé la pensée militaire américaine et britannique8. Elle en était même un fondement. Ainsi, le secrétaire américain à la Défense McNamara pointait-il du doigt dans ses Mémoires l’« incapacité lamentable à intégrer et à coordonner les actions diplomatiques et militaires chaque fois que les États-Unis cherchent à mettre un terme à la guerre ». Plus récemment, le général Wesley K. Clark évoquait dans ses Mémoires de guerre la « conviction au sein de l’institution militaire que le rôle des forces armées est de combattre et de gagner les guerres en établissant une claire distinction entre leurs responsabilités au combat et les efforts du département d’État pour promouvoir la paix et les intérêts américains ». Par ailleurs, dans un article intitulé « Les objectifs militaires affirment leur priorité sur la diplomatie », le Christian Science Monitor constatait, le 24 octobre 2001, que le « Pentagone se focalise sur les objectifs militaires dans une profonde aversion pour les complications politiques ». Et l’ancien chef du Conseil national de sécurité du président Jimmy Carter, Zbigniew Brzezinski, de caractériser la politique militaire américaine de manière très synthétique : « Nos militaires ne sont en rien adeptes de Clausewitz, pour eux les moyens militaires doivent obéir avant tout à des décisions militaires » (L’Express, 27 décembre 2001). Il existe donc bien une coutume d’abdication politique une fois la guerre déclarée.

« Le rôle des responsables politiques est de fixer les objectifs de guerre, celui des armées consiste à les atteindre », résume le général Colin Powel dans ses Mémoires. Le général Vincent Desportes, lui, rappelle que la lecture américaine de Clausewitz est aujourd’hui tronquée9. Effectivement, les enseignements du Prussien sont inlassablement répétés, mais régulièrement méprisés. Les États-Unis sont des adeptes du concept d’actions massives, de batailles décisives, et se sont faits à l’idée que les forces armées pouvaient être un outil politique, oubliant le principe structurant de Clausewitz de la continuité entre action politique et action militaire.

Une rupture brutale semble s’être produite au sein de la culture américaine par la publication, en décembre 2006, du Manuel de contre-insurrection puis, en octobre 2008, du Manuel des opérations de stabilisation. Ce qui caractérise fondamentalement cette nouvelle approche, c’est la centralité du facteur humain dans la guerre10, et donc la prise en compte de la prédominance du politique sur le militaire. Celui-ci est enfin intégré dans une « approche globale » des crises, plus ouverte et moins marquée par l’approche de type capacitaire. Le Foreign Service Journal d’octobre 2008 a d’ailleurs relayé la décision de créer mille cent postes de polad supplémentaires au sein des commandements militaires dans et hors des zones de combat. Ces postes ont pour vocation de s’inscrire dans la transformation de l’outil diplomatique ainsi que dans celle de l’outil militaire. Ils devraient s’accompagner de la naissance d’un nouveau corps de Diplomat Warriors.

Le cas français n’est guère éloigné de l’exemple américain. De manière générale, il témoigne de rapports restés longtemps très distants entre le pouvoir politique et ses militaires. Le temps des crises profondes entre les « deux mondes » semble aujourd’hui s’émousser. Les souvenirs douloureux de l’affaire Dreyfus, de celle des fiches du général André, ou de l’Organisation armée secrète (oas) paraissent oubliés. Le principe cicéronien cedant arma togae (« Que les armes cédent devant la toge ») n’est aujourd’hui remis en cause par aucun officiers français.

Néanmoins, sans parler de défiance, certains évoquent la persistance d’un reliquat d’incompréhension. L’inconscient de l’homme politique et de l’opinion publique resterait encore peuplé d’images mitigées11 : prises de pouvoir politique par des militaires (Bonaparte le 18 Brumaire ou Pétain en juillet 1940), tentatives de putschs (le général Boulanger en 1889, ou les généraux d’Alger en 1961) ou défaites militaires (la débâcle de 1940, puis les guerres d’Indochine et d’Algérie). Par ailleurs, l’esprit militaire, nourri d’impératifs « à la simplicité terrible » comme le disait le général de Gaulle, ne s’accorde pas toujours avec l’art des négociations et des compromis. De fait, les deux sphères témoignent encore d’une certaine défiance. Cette situation tend néanmoins à s’estomper et il est de moins en moins question d’ingérence du pouvoir politique et civil dans l’exécution opérationnelle. Une fois encore, le poste de Polad peut remplir là une fonction essentielle. La médiatisation des crises et de leurs conséquences sur le plan politique intérieur et international a parfois amené le pouvoir politique à intervenir dans la conduite des opérations. Le rôle de « messager » du Polad, par sa traduction des objectifs militaires en langage politique et de la volonté politique en termes militaires, sera certainement de nature à favoriser une meilleure compréhension.

• Conclusion

Le rôle du polad est donc celui de conseiller dans un domaine spécifique et sensible, puisqu’il relève de la finalité même de l’action du chef militaire. Il doit en permanence expliciter à celui-ci les objectifs de l’autorité politique afin que les manœuvres décidées et conduites s’inscrivent toujours dans le cadre stratégique de l’opération, et sensibiliser ses interlocuteurs politiques aux contraintes de multiples natures qui s’imposent au chef militaire, de sorte que le pouvoir politique ait en permanence une vue objective et réaliste de la situation militaire et de ses perspectives d’évolution. Destiné à éclairer les choix du commandement militaire par une connaissance politique approfondie de la situation, le rôle du polad pourrait être comparé à celui de l’aumônier. Ce dernier doit agir et réagir afin que les actions militaires conduites sur le terrain restent conformes aux exigences morales qu’imposent la poursuite du bien commun. Il est en quelque sorte le veilleur qui s’assure autant que possible du respect des règles morales qu’il a pour mission de promouvoir.

Néanmoins, contrairement à la plupart des postes existant au sein des armées, il n’existe pas de concept ou de doctrine d’emploi précis de la fonction de polad, et encore moins de formation spécifique à ce type de mission. Certainement faut-il laisser « du temps au temps » afin de permettre aux esprits de prendre conscience de l’importance de la dimension politique dans l’action militaire et de se rapprocher des idéaux clausewitzien si souvent préconisés mais si difficiles à atteindre. L’institution militaire devra alors accepter et intégrer en son sein des spécialistes en gouvernance, en sciences politiques et en relations internationales, disposant par ailleurs d’une formation militaire indispensable – ce profil est pour l’instant assez rare. Cette évolution, qui implique la rencontre de deux cultures de pensée différentes et complémentaires, ne se fera pas sans difficulté. Elle nous invite, comme le proposait déjà Bergson, à nous rappeler qu’il est toujours souhaitable de « penser en homme d’action et agir en homme de pensée » afin d’augmenter les perspectives d’excellence des armées en temps de paix et de succès en temps de guerre.