Le fil Inflexions

Les 19 et 20 juillet, Inflexions sera au salon du livre de Saint-Cyr Coëtquidan

20 juin : mise en place du comité scientifique pour la commémoration du 150e anniversaire de la guerre de 1870

N°4 | Mutations et invariants – II

François Sureau

La crise de la souveraineté et l’exercice du métier des armes

Ces dernières années, il m’a été donné, en qualité de réserviste, d’observer, à partir d’endroits variés, des faits en apparence très différents par leur nature, mais dont j’ai eu l’intuition qu’ils relevaient d’une même évolution. c’est cette intuition que je désire exposer aujourd’hui, sous une forme brève.

Il peut sembler paradoxal ou arbitraire de considérer qu’un même fil unit la plainte portée contre ses chefs par un soldat victime d’une mine en Afghanistan, l’engagement militaire de l’Alliance atlantique sans déclaration de guerre préalable au Kosovo, la prééminence, ou tout le moins la présence de la justification humanitaire dans les opérations de guerre, la préférence des autorités judiciaires militaires pour des enquêtes systématiques sur toute mort au combat, fût-elle a priori dépourvue de caractère suspect au sens du code pénal. Ce qui est en cause ici à mon sens, c’est la crise de la souveraineté de l’État. Là-dessus il faut s’entendre. Je ne pense pas à la crise qui résulterait de la méconnaissance de règles de conduite liées à la souveraineté et acceptées par tous. Il ne s’agirait alors en théorie que d’épiphénomènes, et en pratique que d’écarts de conduite, blâmables comme tels. Or je ne mets pas en doute que ces comportements si différents ne se trouvent justifiés, aux yeux de leurs auteurs, par une intention louable. C’est précisément sur cette intention qu’il faut s’interroger, parce qu’elle révèle une crise du concept de souveraineté de l’État qui a longtemps donné forme et substance à l’action comme à la vie militaires.

L’État-nation souverain a constitué le cadre original de la vie nationale et internationale depuis le xviie siècle, donnant à cette vie sa structure. Le plan d’architecte de l’État moderne est dessiné par Hobbes, dans Le Léviathan en 1651. Depuis 1776, date de la déclaration américaine des droits, l’État est le cadre dans lequel se réalise la souveraineté du peuple. Depuis 1804, si l’on consent à voir Napoléon par les yeux de Hegel, l’État est l’expression même du mouvement de l’histoire, et Marx, successeur de Hegel, ne pensera pas autrement. Depuis 1848, l’État est le lieu de traitement de la question sociale, l’instrument de l’égalisation des conditions chère à Tocqueville. Si l’on prend l’ordre international, il est frappant de constater combien les grands mouvements transformateurs ont été « récupérés » par l’État, qu’il s’agisse de l’idée révolutionnaire depuis 1917 ou de la décolonisation depuis 1945. Il y a bien sûr de la commodité dans cette datation. Elle permet du moins de montrer que les principales aspirations occidentales, la souveraineté politique du peuple, le progrès historique, l’égalité des conditions, ont trouvé dans l’État, pendant plus de deux siècles, l’instrument exclusif de leur réalisation.

Il en est résulté toute une série de conséquences, et des formes institutionnelles dans lesquelles nous vivons encore aujourd’hui, alors même, on le verra, que la substance qui leur donnait leur sens a partiellement disparu.

Dans l’ordre interne tout d’abord, la prééminence de l’État s’est traduite par des valeurs particulières et par des règles à peu près incontestées. La puissance publique apparaissant garante des droits du citoyen, et le peuple souverain étant invité à gouverner par le truchement de l’État, le droit et le pouvoir se sont retrouvés naturellement alliés. Le droit est devenu un auxiliaire de ce pouvoir démocratique dans lequel tant d’espoirs étaient mis. Bien sûr, le juge, et notamment en France le juge administratif, y a apporté des tempéraments, dans le souci de balancer l’autorité de l’État par le respect des libertés individuelles. Mais il n’en reste pas moins, à grands traits, que le droit s’est fait le serviteur du pouvoir. Il faut voir, à mon sens, que l’esprit d’obéissance qui en est né ne provenait pas, comme je ne sais quel esprit nostalgique pourrait conduire à le penser, des vertus propres d’un monde où la hiérarchie n’était jamais remise en question. Le Moyen Âge ou l’ancien régime de l’époque moderne étaient à cet égard beaucoup plus soucieux des droits traditionnels des communautés extérieures à l’État. C’est bien le mouvement démocratique issu des conceptions de Rousseau qui a suscité cette autorité nouvelle d’un pouvoir considéré comme salvateur et donné, par exemple, à un président de la République française sous l’empire de la constitution de 1958 plus de pouvoir que n’en a jamais détenu aucun roi. Très significative est à ce sujet la préférence des Français pour une conception positiviste de la loi, que l’on ne trouve guère en Europe que chez les juristes austro-allemands, conception où nulle place n’est laissée aux usages, aux coutumes ou aux grands principes, mais où l’État législateur « peut tout faire, sauf changer un homme en femme ».

De là sont venus ces principes et ces mécanismes sous l’empire desquels nous avons été, comme citoyens et comme serviteurs de l’État, élevés : l’acte unilatéral préféré au contrat, le droit administratif érigeant l’État en justiciable d’exception, la souveraineté absolue de la loi. La formule des drapeaux de certains régiments de la Ire République vaut d’être méditée : « obéissance à la loi », cette injonction ne manifeste pas seulement un principe d’organisation pour les armées, mais l’idée que cette obéissance est fondatrice de la démocratie. Et cette obéissance s’est traduite, de manière naturelle, par un statut privilégié pour les agents publics, principaux acteurs, par l’effet de cette construction, du projet populaire. Leur carrière s’est trouvée encadrée et garantie. Leur irresponsabilité judiciaire a longtemps été de droit commun. De nombreux actes (des « actes de gouvernement » de l’exécutif jusqu’aux punitions militaires) échappaient à tout contrôle, à toute sanction. Les officiers étaient propriétaires de leur grade. Dans l’exaspération du général de Gaulle après que le conseil d’État eut, par l’arrêt Canal, Robin, Godot, annulé la décision de la création de la cour militaire de justice, il y a, en dehors peut être d’éléments passionnels, l’expression d’une incompréhension devant une conception « libérale » si profondément différente de la théorie politique qu’il avait plus ou moins consciemment faite sienne.

Cette simple référence montre qu’il convient d’ailleurs de distinguer, à cet égard, entre les États occidentaux. L’État « ethnocentré » (Royaume-Uni) ne ressemble pas entièrement aux deux États « universels » (usa, France), et ces deux derniers sont séparés par des conceptions différentes de l’État. Les Américains ont développé une conception négative de l’État (Jefferson, Hamilton), les Français une conception positive de l’État, aboutissant à des rôles et des structures de l’État très différentes, en ce qui concerne son caractère ou non unitaire, le caractère ou non limité de la souveraineté de la loi, la soumission ou non de l’État, dans le principe, au juge de droit commun. Mais ces États ont malgré tout eu en commun, pendant ces deux siècles, d’incarner sans partage la volonté générale.

Dans l’ordre international, cette prééminence est également incontestée. Les conflits sont restés interétatiques par nature, même s’ils se sont étendus aux populations à partir du xixe siècle parce que l’État, en devenant démocratique, a transformé les conflits de pouvoir en conflits de société. Quant à l’école du « droit des gens », issue des écrits de Vittoria et Las Cases, elle n’a jamais prévalu. Le droit international est resté la simple formalisation des restrictions de souveraineté consenties par les États, et n’est pas devenue l’émanation d’un ordre supérieur. Seuls les États ont détenu le monopole de la violence organisée, et nulle organisation internationale, qui, lorsqu’elle l’a exercée, ne l’a jamais exercée que par délégation des États. Ainsi la guerre est-elle restée ce jeu « où le totum moral lui-même, l’indépendance de l’État, est exposé au hasard » (Hegel).

Ce concept de la souveraineté de l’État, longtemps dominant, est aujourd’hui en crise, pour des raisons diverses dont la plus remarquable synthèse a été donnée par Pierre Manent dans un récent ouvrage. Cette crise est d’abord une crise philosophique, née du mouvement des idées dans les années récentes. La puissance publique a cessé d’être entièrement légitime. Essayons de discerner les éléments de cette dégradation. Tout d’abord, et, comme on l’a vu, à des degrés différents, l’État moderne a été conçu comme un instrument susceptible de promouvoir simultanément la liberté et l’égalité, qui sont des valeurs partiellement antagonistes. Symboliquement dominant, l’État n’a jamais été pensé en dehors de conceptions visant à limiter son pouvoir, notamment par la théorie de Montesquieu, dont même le rousseauisme français a dû s’accommoder. Ainsi, dès l’origine, le procès de l’État était inscrit au cœur même des institutions occidentales. Mais surtout, les motifs de la prééminence de l’État disparaissent au fur et à mesure qu’ils se réalisent. La souveraineté du peuple n’est plus sérieusement contestée par personne. Les mœurs égalitaires sont désormais acquises, et leur ultime avatar, l’acquisition d’un statut de victime et des réparations qui en sont la conséquence, n’exigent pas un appareil d’État complet, mais seulement un juge bienveillant. Quant au progrès historique, deux guerres mondiales ayant fait douter de son existence même, l’État, organisateur de massacres, a vu son prestige diminué d’autant. L’échafaudage de l’État, dit à peu près Manent, peut être démonté puisqu’il a cessé de servir. En réalité, le mouvement des esprits va plus loin : non seulement nos concitoyens veulent ignorer l’État – sauf dans sa dimension de caisse des créances victimaires – mais se retournent agressivement contre lui, puisque son existence manifeste une supériorité, une différence ontologique avec le reste de la société. Son statut et celui de ses serviteurs sont devenus insupportables aux occidentaux, tout à leur quête contradictoire de la ressemblance et de la division par quoi se manifeste l’assomption de l’individu-roi. Aussi bien l’histoire que l’État incarnait est-elle désormais elle-même revue à la lumière de cet éternel présent victimaire des groupes et des personnes, insusceptibles de la considérer autrement que comme le vestige de ces âges barbares où des volontés souveraines s’affrontaient encore. La relecture du temps napoléonien à la seule lumière de la question de l’esclavage en offre un exemple frappant.

Cette crise d’ordre philosophique comporte de grandes conséquences institutionnelles. La puissance s’efface devant le droit. Comme l’écrit Philippe Raynaud, le pouvoir du droit se substitue au droit du pouvoir. Les juges comptent plus que la norme, comme le montre par exemple l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle relative aux validations législatives. La loi ne pose plus de règles, elle propose des « expérimentations », décrit des fonctionnements, encadre le fait, suit la pratique. Elle est moins normative. Le législateur se voit d’ailleurs mis en concurrence, pour cette tâche souple d’encadrement social, avec les autorités administratives indépendantes. Si la séparation des pouvoirs tend à disparaître, c’est au bénéfice du juge, toujours trouvé plus légitime, malgré les dysfonctionnements de la justice pénale, que l’exécutif. Dans les esprits, la procédure l’emporte sur le fond, soit que celui-ci ait disparu, la confrontation relativiste des points de vue en tenant lieu, soit qu’il n’ait plus besoin de l’État pour se réaliser. La « transparence », élément essentiel de la revendication d’unité, et qui suppose d’abattre la prééminence de l’État, l’emporte sur l’autorité. À tout moment, l’État doit se justifier d’être et s’offrir à l’examen minutieux des avantages et des inconvénients que son intervention comporte. Cet examen offre l’avantage de contraindre ses serviteurs à l’humilité. Le contrat l’emporte sur l’ordre de l’acte unilatéral. Nous appartenons à une société contractuelle où chacun pèse à tout moment les avantages et les désavantages des engagements qu’il a souscrits, pour s’en dégager quand le fardeau un moment devient trop lourd. L’immédiat de la satisfaction individuelle prévaut sur l’avenir du destin collectif.

Dans le domaine de la défense, les conséquences de ces évolutions méritent d’être notées. Bien sûr, les États usent encore des instruments classiques de la souveraineté. Mais leur légitimité intrinsèque étant profondément ébranlée, ils n’en usent, et en tout cas les États européens, qu’au service des « grands principes ». Il en résulte que la posture humanitaire ou humanitaro-politique devient prééminente, même pour des opérations qui pouvaient se prêter, par leur nature, à des analyses plus classiques, et comporter l’exposé de motifs plus réalistes (Côte d’Ivoire, Balkans) ; que les alliances sont systématiquement recherchées, comme légitimantes (Afghanistan, Liban), parce que l’exercice de la souveraineté nationale, même d’un État démocratique, n’est pas a priori ressenti comme suffisamment légitime, y compris par les décideurs publics (sauf bien sûr en ce qui concerne les États-Unis, seul État à faire coïncider en lui, pour ceux qui le servent, les intérêts de la nation et le programme de la démocratie universelle) ; que la procédure, surtout internationale, l’emporte sur le fond, c’est-à-dire la recherche d’objectifs politiques adaptés ; que l’analyse historique est appelée à tout moment à s’effacer derrière les préoccupations morales de l’instant (Balkans).

Ce n’est pas l’un des traits les moins étonnants de la période actuelle, d’ailleurs, qu’en exportant ainsi, en quelque sorte, leur propre crise de la légitimité de l’État, les nations occidentales en discréditent la forme dans l’ordre international. « L’État indigène » en sort implicitement ou explicitement affaibli, traversé qu’il se trouve en permanence par la revendication démocratique occidentale, avec toutes les conséquences pratiques qui s’ensuivent, dont le licenciement de l’armée irakienne offre un exemple parmi d’autres.

L’un des traits les plus marquants de cette situation nouvelle concerne le statut de la guerre. L’exercice de la violence n’étant plus réputé légitime que s’il sert le projet démocratique, lui-même réputé souhaité par les populations en cause, quelles que soient les options de l’État qui les représente, il n’y a plus de guerre au sens classique, mais seulement des opérations de police internationale, qui ne diffèrent entre elles que par l’ampleur des moyens employés. Cette posture, qui va de la « défense démocratique » au simple humanitarisme, constitue probablement le seul dénominateur commun aux opinions européennes dès lors qu’il s’agit de politique de sécurité, sans qu’on puisse y trouver pour autant l’assurance d’un soutien continu et durable à cette politique. Il peut alors en résulter une « option technologique », jugée par ses tenants seule à même de combiner « l’action démocratique de force » à l’extérieur et l’innocuité politique à l’intérieur. En pratique, selon cette approche, on s’efforcera de promouvoir la démocratie et la stabilité dans le tiers-monde en tirant des munitions perfectionnées à partir de bateaux ou d’avions, à distance de sécurité et sans guère se soucier du jour d’après. Ou bien, à l’inverse, cet état d’esprit peut susciter une doctrine du « continuum démocratique », où il ne serait pas réputé différent par nature de maintenir l’ordre et de rétablir le pacte social à Mitrovica et dans les quartiers nord de Marseille, aux Tartarêts et à Abidjan. Dans tous les cas, la réflexion sur les caractéristiques propres de l’état militaire dans sa mission de gestion de la force étatique s’en trouvera affectée dans les années qui viennent, qu’on le déplore ou qu’on s’en réjouisse.

Ces évolutions affectent aussi, plus spécifiquement, la société militaire. Elles font vivre l’armée professionnelle sous le régime du contrat, qui désigne moins désormais la forme juridique que revêt l’engagement que l’esprit même qui préside à la vie sous les armes, et l’exercice du commandement s’en trouve profondément transformé. Elles emportent une plus grande soumission du métier militaire aux contraintes judiciaires, y compris en opérations, et ce dans une mesure problématique, les valeurs, non pas bien sûr du droit, mais de la « société judiciaire » n’étant par nature pas les mêmes que celles de la « société militaire » : où la première recherche la responsabilité individuelle, la seconde privilégie l’élan collectif ; où la première regarde le passé, la seconde regarde l’avenir, l’accomplissement de la mission ; là où la première, dans le doute sur la légalité des ordres, recommanderait la désobéissance, la seconde recommanderait l’obéissance. Ces contraintes différentes ne sont pas faciles à concilier par les exécutants. Mais elles pèseront d’autant plus lourd dans les années qui viennent que la légitimation de l’action de force se trouve profondément transformée, ainsi qu’il a été exprimé plus haut. Si l’action militaire tend à ressembler à une action de police, fût-elle internationale, et si au surplus les soldats contractuels ont vocation à bénéficier d’une protection judiciaire intégrale, au besoin contre leur propre commandement, on voit mal comment l’influence judiciaire pourrait ne pas s’étendre.

Je ne voudrais cependant pas laisser le lecteur sur l’impression d’une transformation radicale et définitive du métier des armes. Il est certain, par exemple, que la crise de la souveraineté de l’État affecte moins les structures et les hommes consacrés à la défense, parce que la défense précisément agit dans les marges, dans des situations de rupture, au contact d’États ou de mouvements qui menacent la sécurité nationale, dans une mesure telle que le corps social peut être amené à consentir des exceptions aux règles habituelles. Le rêve occidental d’une extension indéfinie, et plus ou moins militarisée, de la démocratie des droits de l’homme, présente d’ailleurs, en effet, ce caractère de rêve dont les gouvernants doivent rester précisément avertis. Et ce rêve se heurte à la réalité des différences historiques, des peuples, des religions, des cultures qui ne souhaitent pas se laisser intégrer au modèle idéal des démocraties occidentales et rentrent pour certains en opposition violente. La guerre, latente, larvée ou asymétrique en découlant ne peut être gérée par les démocraties, sauf à se renier elles-mêmes en s’abstenant d’exercer le contrôle politique sur la violence armée, que dans le cadre de l’État. Aussi peut-être n’y a-t-il pas ici effacement, mais plutôt « éclipse » de la souveraineté, le premier choc violent amenant les peuples à se retourner vers l’État souverain – et, en premier lieu, vers son instrument militaire – parce qu’il leur semblera seul à même de défendre les institutions démocratiques à quoi ils sont par-dessus tout attachés.

J. Dupont | Pour retrouver le chemin de l’...