De la puissance en général et de la puissance militaire en particulier

Par François Scheer
(Inflexions n° 20)

« Il semblerait qu’à chaque siècle surgisse, avec une régularité qui ferait croire à une loi de la nature, un pays ayant la puissance, la volonté et l’élan intellectuel et moral nécessaires pour modeler le système international conformément à ses valeurs propres. Au XVIIe siècle, la France de Richelieu introduit la conception moderne des relations internationales fondée sur l’État-nation et déterminée par la recherche de l’intérêt national comme but ultime. Au XVIIIe siècle, la Grande-Bretagne définit la notion de l’équilibre des forces qui domina la diplomatie européenne pendant les deux siècles suivants. Au XIXe siècle, l’Autriche de Metternich reconstruisit le concert européen et l’Allemagne de Bismarck le démantela, transformant la diplomatie européenne en un jeu impitoyable de politique de puissance. »
Ainsi Henry Kissinger introduit-il dans Diplomacy sa remarquable histoire des relations internationales au cours des quatre derniers siècles de notre ère. Quand bien même l’historien s’attache-t-il, à partir de ces prémices, à marquer combien l’entrée en scène des États-Unis d’Amérique au XXe siècle a radicalement modifié le cours de ces relations, opposant à la recherche permanente d’un équilibre des forces toujours aléatoire la croyance en un ordre international fondé sur la démocratie, la liberté du commerce et le droit international, l’homme politique qu’il fut doit en convenir : la politique internationale, dans ses fondamentaux, se ramène toujours, peu ou prou, à un « jeu impitoyable de politique de puissance ».
Et nul n’est mieux placé pour le dire que celui qu’Henry Kissinger tient pour l’inventeur de la diplomatie moderne. Relisons au chapitre « Qui traite de la puissance du Prince », dans le Testament politique de l’éminentissime cardinal duc de Richelieu, grand amiral de France et Premier ministre, ces quelques phrases : « La puissance étant une des choses les plus nécessaires à la grandeur des rois et au bonheur de leur gouvernement, ceux qui ont la principale conduite d’un État sont particulièrement obligés de ne rien omettre qui puisse contribuer à rendre leur maître si autorisé qu’il soit, par ce moyen, considéré de tout le monde. Comme la bonté est l’objet de l’amour, la puissance est la cause de la crainte, et il est certain qu’entre tous les principes capables de mouvoir un État, la crainte, qui est fondée sur l’estime et sur la révérence de la force, est celui qui intéresse davantage chacun à faire son devoir. Si ce principe est de grande efficace au respect du dedans des États, il n’en a pas moins au regard du dehors, les sujets et les étrangers regardant avec mêmes yeux une puissance redoutable… Un prince doit être puissant par sa réputation, par un raisonnable nombre de gens de guerre continuellement entretenus, par une notable somme de deniers dans ses coffres pour subvenir aux dépenses qui serviront souvent quand on y pense le moins… Qui a la force a souvent la raison en matière d’État, et celui qui est faible peut difficilement s’exempter d’avoir tort au jugement de la plus grande partie du monde. »
Et d’ajouter quelques chapitres plus loin que « la guerre est quelquefois un mal inévitable… Les États en ont besoin en certains temps pour purger leur humeur, pour recouvrer ce qui leur appartient, pour venger une injure dont l’impunité en attirerait une autre, pour garantir d’oppression leurs alliés, pour arrêter le cours et l’orgueil d’un conquérant, pour prévenir les maux dont on est apparemment menacé et dont on ne saurait s’exempter par d’autres voies, et enfin pour divers autres accidents ».
Ce mal parut si inévitable aux contemporains et aux successeurs du cardinal botté que durant trois siècles, la norme européenne des relations internationales fut la guerre, creuset de la plupart des nations européennes. La diplomatie ne fut pas pour autant reléguée au rang de comparse, car selon un principe déjà très clausewitzien, le cardinal avait lui-même prescrit que « négocier sans cesse, ouvertement ou secrètement, en tous lieux, encore même qu’on n’en reçoive pas un fruit présent et que celui qu’on en peut attendre à l’occasion ne soit pas apparent, est chose tout à fait nécessaire pour le bien des États ». Principe qui fut appliqué à la lettre durant les cinq années qui précédèrent la signature des traités de Westphalie, mais qui ne saurait contredire cette donnée d’évidence : l’histoire des relations internationales est d’abord une histoire de la puissance, dont le postulat fondateur est le besoin de sécurité des peuples. Et au nombre des multiples composantes de la puissance, dès lors que l’État parvenu à l’âge adulte s’assure le monopole de la violence, la composante militaire devient un attribut majeur de la souveraineté de la chose publique.
Dans un ouvrage paru récemment et consacré à La Puissance au XXIe siècle, Pierre Buhler rapporte qu’en Angleterre, à compter du XIIe siècle, « les fonctions de l’État sont principalement militaires et géopolitiques : sur une période de sept siècles, la proportion des ressources fiscales vouées à l’acquisition et à l’emploi de la force armée variera entre 70 et 90 %… Ainsi, chaque croissance de l’État aura été le résultat de développements liés à la guerre, les dépenses civiles ne représentant que la portion congrue ». La monarchie française n’a pas développé un modèle différent.
De tous les États qui naquirent en Europe de l’écroulement du rêve d’empire universel, la France fut sans doute tout au long du deuxième millénaire le plus belliqueux, enchaînant victoires et défaites sans que cette succession souvent imprévisible mît à mal, au moins jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, sa réputation de puissance militaire de premier plan. Et les causes de l’« étrange défaite » de 1940 furent autant politiques, économiques, morales que militaires. Rarement dans l’histoire de ce « vieux pays », l’écart fut aussi grand entre un corps de bataille tout entier conçu pour la défense du territoire et une diplomatie attachée à la constitution de coalitions et d’alliances de revers. Ce bref rappel pour souligner combien, dans une Europe qui des siècles durant ne vit jamais dans la paix autre chose qu’une veillée d’armes, la puissance d’un État ne pouvait tenir que dans la plus grande cohérence entre ses différentes composantes.
Or cette cohérence se trouva en France soumise à rude épreuve avec l’avènement de la guerre froide. Dans la décennie qui suit la fin de la Seconde Guerre mondiale, la France, qui n’a plus que les apparences d’une puissance à vocation mondiale, voit ses forces armées intégrées dans une organisation multilatérale qu’elle ne contrôle pas, à l’exception notable de celles qu’elle engage dans des combats d’arrière-garde dans un empire français finissant. Mais dans le même temps, elle ouvre une voie nouvelle qui rompt avec des siècles d’histoire européenne : en posant avec l’adversaire d’hier la première pierre d’une entreprise qui a pour ambition la réalisation de l’unité du continent, elle esquisse le concept d’une puissance fondée sur la paix et donc sur un possible renoncement à la guerre entre nations d’Europe. Dans l’imaginaire européen, cette novation pourrait se traduire par une dévaluation, sinon une marginalisation, de la composante militaire de la puissance. À ceci près qu’en pleine guerre froide, l’Europe nouvelle ne peut feindre d’ignorer les risques que, désarmée, elle encourrait face aux ambitions du bloc d’en face. Le protecteur américain ne saurait au demeurant y consentir. D’où la timide tentative de la Communauté européenne de la défense (CED), dont l’échec dissuadera pour au moins quarante ans les Européens de chercher leur salut hors de l’Alliance atlantique.
Seule la France ne l’entendra pas ainsi, lorsque le fondateur de la Ve République, une fois apuré le passif colonial, choisira, au contraire de nos partenaires européens, de tirer parti de la guerre froide pour redonner du lustre au concept d’une France grande puissance (« La France ne peut être la France sans la grandeur »). Il faudra, pour y parvenir, définir une ligne politique claire. Celle-ci sera ainsi présentée après coup dans les Mémoires d’espoir : « Mon dessein consiste donc à dégager la France, non pas de l’Alliance atlantique que j’entends maintenir à titre d’ultime précaution, mais de l’intégration réalisée par l’OTAN, sous commandement américain ; à nouer avec chacun des États du bloc de l’Est et, d’abord, avec la Russie des relations visant à la détente, puis à l’entente et à la coopération ; à en faire autant, le moment venu, avec la Chine; enfin, à nous doter d’une puissance nucléaire telle que nul ne puisse nous attaquer sans risquer d’effroyables blessures. Mais, ce chemin, je veux le suivre à pas comptés, en liant chaque étape à l’évolution générale et sans cesser de ménager les amitiés traditionnelles de la France. »
En termes de puissance, la crédibilité d’une telle ambition politique repose sur une force militaire capable d’assurer la défense du territoire national, la priorité stratégique absolue étant à cet égard accordée à la dissuasion nucléaire ; capable également d’agir en coordination avec les forces de l’OTAN malgré la sortie des forces françaises de la structure intégrée de commandement ; capable enfin d’intervenir seule si besoin est sur des théâtres extérieurs, c’est-à-dire pour l’essentiel dans l’espace africain qui, seul, offre à la France la profondeur stratégique sans laquelle il n’est pas de puissance militaire qui vaille. Les accords de défense avec les gouvernements africains et les bases françaises y pourvoiront. Complément indispensable de cette politique de défense, le développement d’une industrie de défense, à vocation exportatrice.
Mais que faire dans ce contexte de la contrainte européenne ? Puissance économique de stature mondiale, la Communauté européenne n’aspire pas au statut de grande puissance : après l’échec de la CED, les tentatives de la France pour entraîner ses partenaires dans l’édification d’une Europe politique, qui prendrait en charge sa défense, viennent buter sur la confiance inébranlable que ceux-ci accordent à l’OTAN et au parapluie nucléaire américain, dont ils feignent d’ignorer le caractère aléatoire. La France se borne donc à nouer une coopération utile avec l’Allemagne fédérale autour de la brigade franco-allemande puis du corps européen, noyau improbable d’une future défense européenne, pour le cas où…
Le cas où… surgit à la fin de la guerre froide. Laissons à nouveau la parole à Henry Kissinger, qui écrit en 1994 : « Dans le monde de l’après-guerre froide, les diverses composantes (de la puissance) – militaires, politiques, économiques – vont vraisemblablement être mieux proportionnées et plus symétriques. La puissance militaire relative des États-Unis diminuera progressivement. L’absence d’adversaire clairement identifié engendrera une pression intérieure qui incitera à affecter les ressources de la défense à d’autres priorités… Lorsque chaque pays aura sa propre perception des menaces, autrement dit lorsque toute idée d’adversaire unique aura disparu, les sociétés qui s’étaient réfugiées sous l’aile protectrice de l’Amérique se sentiront tenues d’assumer une plus grande part de leur sécurité. Ainsi, le fonctionnement du nouveau système international s’orientera vers un point d’équilibre, y compris dans le domaine militaire… Le nouvel ordre ressemblera davantage au système étatique des XVIIIe et XIXe siècles qu’aux schémas rigides de la guerre froide. Il comprendra au moins six grandes puissances – les États-Unis, l’Europe, la Chine, le Japon, la Russie et probablement l’Inde. » Système étatique avec lequel, Henry Kissinger le reconnaît, « les États-Unis ont toujours été en délicatesse ».
Le sursaut américain, notamment militaire, engendré par les attentats du 11 septembre 2001, aurait pu entraîner un retour sur le devant de la scène internationale de l’hyperpuissance et de ses poussées de fièvre hégémonique. De fait, il n’en a rien été : en Irak comme en Afghanistan, la « République impériale » va rencontrer ses limites. Dès lors, le paysage mondial qui se dessine au terme de la première décennie du XXIe siècle approche celui dont, de façon prémonitoire, l’ancien secrétaire d’État traçait voici une quinzaine d’années les grandes lignes : un monde multipolaire, largement recentré sur l’Asie et le Pacifique, mais dans lequel l’Europe, fort isolée à l’extrémité occidentale du continent eurasiatique, semble toujours ignorer cette redistribution des cartes de la puissance à l’échelle mondiale et se complaire dans le rôle de géant économique et de nain politique.
Y a-t-il dès lors la moindre chance de voir à bref délai l’Union européenne mettre enfin en chantier la politique commune de sécurité et de défense (PESD) inscrite dans les traités depuis vingt ans ? Pour l’heure, certainement pas. Aucun débat sur la sécurité de l’Europe ne peut aujourd’hui se conclure à Bruxelles sans référence explicite à l’OTAN. Et ce avec d’autant plus de naturel depuis le retour au bercail du fils prodigue français. Sans doute le traité de Lisbonne a-t-il intégré une « clause de défense territoriale » ; il n’en dispose pas moins que pour les États qui en sont membres, l’OTAN demeure « le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ». De retour dans la structure intégrée, la défense de la France s’inscrit aujourd’hui sans aucune ambiguïté dans ce cadre de grande unanimité. Qu’il s’agisse de « défense territoriale » ou de « défense de projection », le rôle de l’OTAN demeure central (Bosnie, Kosovo, Afghanistan, lutte contre la piraterie maritime, Libye), même si l’Union européenne est parvenue à élaborer en 2003 une stratégie européenne de sécurité qui lui a permis de lancer quelques opérations de gestion de crises, à caractère généralement plus civiles que militaires. Mais il sera difficile d’aller plus loin, tant les vingt-sept États membres peinent à dégager une vision commune des menaces qui pèsent sur la sécurité de l’Europe et des voies et moyens pour y faire face.
Doit-on en conclure qu’en réintégrant la structure de commandement de l’OTAN, la France aurait renoncé, rompant avec une ambition constamment affirmée durant quarante ans par tous les successeurs du général de Gaulle, à son statut de puissance ? Dans l’ouvrage précité, Pierre Buhler rapporte que dans The Grand Chessboard : American Primacy and its Geographic Imperatives, Zbigniew Brzezinski, s’interrogeant en 1997 sur la capacité des États-Unis à préserver leurs positions dominantes là où la maîtrise des affaires du monde est désormais en jeu, c’est-à-dire à la périphérie de l’espace eurasiatique, désignait nommément les « acteurs géopolitiques » avec lesquels Washington devait compter, la Russie et la Chine bien sûr, mais aussi la France, l’Allemagne et l’Inde. Qu’entendait-il par « acteur géopolitique » ? Un « État qui a la capacité et la volonté d’exercer puissance ou influence au-delà de ses frontières pour modifier, à un degré affectant les intérêts des États-Unis, le statu quo géopolitique ». Ayant eu une part directe, à l’instar d’Henry Kissinger, à l’action politique internationale des États-Unis, Z. Brzezinski ne peut être soupçonné de divagations académiques. Il ne lui avait donc pas échappé que si la France n’avait pas la puissance économique de l’Allemagne, elle n’en détenait pas moins certains attributs de puissance qui méritaient attention, et notamment la puissance stratégique. La rupture a-t-elle été telle en quinze ans, et particulièrement depuis 2007, que la France militaire aurait disparu du grand échiquier mondial décrit par notre auteur ?
Il est inutile de s’attarder sur la portée réelle du retour de la France dans la structure intégrée de l’OTAN, ses forces armées n’ayant pas attendu cette décision, de caractère strictement politique, pour apporter aux opérations de l’organisation jadis atlantique un concours particulièrement actif. Le seul problème qui mérite attention est de savoir si la France dispose encore en 2012 d’une capacité militaire qui, indépendamment de son appartenance à quelque organisation internationale que ce soit, lui permette de tenir son rang parmi les nations qui peuvent encore prétendre, dans le monde du XXIe siècle, exercer une influence au-delà de leur immédiat environnement géographique. La question n’est pas anodine pour un pays membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, et à ce titre plus particulièrement en charge, avec les quatre autres membres permanents, du maintien ou du rétablissement de la paix dans le monde. Elle ne l’est pas davantage pour le membre fondateur et pilier d’une organisation européenne aujourd’hui première puissance économique mondiale et cependant menacée de marginalisation sur une planète en pleine recomposition, faute d’accepter de se doter d’un statut d’objet politique clairement identifié.
Tenir son rang s’apprécie en termes de crédibilité internationale et tient à l’entrecroisement de certains vecteurs de puissance. Que la France, indépendamment de son appartenance à l’Union européenne, figure encore dans le peloton de tête des puissances économiques mondiales n’est pas accessoire. Que le réseau diplomatique et consulaire français soit l’un des premiers au monde n’est pas davantage un détail sans importance, tout comme le maillage très dense des établissements culturels français sur les cinq continents. Il n’est pas non plus secondaire pour l’image de la France dans le monde qu’elle y soit perçue, de concert avec le partenaire allemand, comme le concepteur et le moteur d’une construction européenne parvenue au faîte de la puissance économique. Et la qualité de détenteur d’un siège permanent au Conseil de sécurité n’est pas le moindre des attributs de puissance, mais qui ne serait, dans le monde tel qu’il est en ce début de XXIe siècle, qu’une fiction s’il ne s’appuyait sur une capacité militaire reconnue par le plus grand nombre et en harmonie avec une diplomatie attachée à faire entendre la voix de la France là où se joue l’avenir du monde.
Or cette capacité a survécu malgré les féroces cures d’amaigrissement imposées à nos forces armées depuis un demi-siècle. Élément central de la défense du territoire national, la dissuasion nucléaire demeure telle qu’elle fut conçue à l’origine. La fin de la guerre froide a certes justifié des aménagements quant aux objectifs et aux moyens mis en œuvre, mais il ne fait aucun doute que dans le monde né de la disparition des deux blocs, l’arme nucléaire restera l’étalon de la puissance militaire tant que ses détenteurs ne jugeront pas possible, compte tenu de la persistance des risques de prolifération, de s’engager résolument dans la voie du désarmement nucléaire inscrit dans le traité de non-prolifération de 1968.
Jusque-là, la France n’a aucune raison de renoncer à cet élément majeur de sa sécurité. Mais être membre du club très fermé des puissances nucléaires ne suffirait pas à faire de l’armée française l’une des meilleures au monde si elle n’avait pas dans le même temps la capacité d’intervenir à tout moment sur les théâtres d’opérations extérieures, sur mandat des Nations Unies ou, plus rarement, par décision du gouvernement français. Les forces armées françaises restent, avec leurs homologues britanniques, les seules forces européennes projetables sur un théâtre extérieur dans un délai relativement bref. La crédibilité de la politique extérieure de la France est, pour une bonne part, à ce prix.
Il reste que ces interventions des forces françaises sur des théâtres d’opérations de plus en plus lointains et pour des durées de plus en plus longues s’effectuent aujourd’hui à flux de plus en plus tendus. Si le point de rupture devait un jour être atteint, c’est bien la position de la France sur la scène internationale qui se trouverait en question. Dans le monde compliqué de l’après-guerre froide, la puissance a un prix que la révision générale des politiques publiques (RGPP) ne connaît pas. Il y a là, dans un proche avenir, matière à réflexion et à débat au plus haut niveau de l’État.

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